Транспортных законов преступно мало

 

Заместитель председателя комитета Государственной думы по энергетике, транспорту и связи Сергей Шишкарев рассказал «Гудку» о механизме разработки законов для транспортной отрасли.

 

– Сергей Николаевич, Государственная дума за десять лет приняла почти две тысячи законов. А сколько нормативных актов подготовлено для транспорта?

– В общей массе законов транспортных – преступно мало. С одной стороны, транспортная отрасль – обслуживающая. Но с другой – без нее невозможно развитие производственных секторов экономики. А любая ключевая отрасль должна получать адекватное правовое регулирование. Базовые принципы этого регулирования должны быть формализованы в законах.

В соответствии с Конституцией РФ федеральный транспорт есть сфера ответственности федерального законодательства. Следовательно, основные транспортные вопросы должны найти ответы в федеральных законах. Но, как мы видим, на сегодняшний день отсутствует целый ряд документов, являющихся базовыми для отрасли. К примеру, нет закона «О морских портах», «О смешанных перевозках», «О трубопроводном транспорте», «Об автомобильном транспорте».

– Но ведь какие-то нормативные акты все-таки приняты. На ваш взгляд, наиболее значимый транспортный закон для России, принятый в последние годы?

– Среди значимых я бы выделил законы «О транспортно-экспедиционной деятельности», «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с созданием Российского международного реестра судов», «О транспортной безопасности», Кодекс торгового мореплавания. А также блок законов, составивших правовую базу для реформирования железнодорожного транспорта. Ряд ратификационные законов – о транспортном коридоре «Север – Юг», двусторонние договоры о развитии судоходства, автомобильного, воздушного сообщения.

Однако не везде их реализация находится на должном уровне. Например, закон «О концессионных соглашениях» существует, но покажите мне хоть один пример, где бы он реально заработал. Между тем развитие автодорог – идеальная почва для применения концессии. Территория отдается в концессию на десятки лет, частный инвестор спокойно приходит, зная, что завтра у него никто ее не отберет, строит дорогу. А затем создается придорожная инфраструктура. Это вполне справедливо: если бизнесмен вложил огромные деньги в дорожную инфраструктуру, то вправе все, что связано с придорожной торговлей, строительством заправок, включить в возврат инвестиций. Важен еще один момент – взаимодействие бизнеса с госструктурами происходит на основании закона. Это в определенной степени система гарантий, это позиция государства, реализованная через закон. Через концессионные соглашения. То есть договариваешься не с отдельным чиновником-бюрократом, которого завтра могут снять и поставить другого. А новый чиновник начинает либо заново деньги просить, либо что-то отменяет. Установлена подзаконным актом форма договора – гарантия того, что федеральный закон будет исполняться.

– В каких транспортных сегментах существуют правовые «белые пятна»?

– Прежде всего в трубопроводном транспорте. Трубопроводов много, а правовое регулирование практически отсутствует.

– А в чем причина того, что транспорт долгое время остается без должного законодательного обеспечения? Это объясняется пассивностью ведомств, отвечающих за разработку законопроектов?

– Уже семь месяцев как вступил в силу закон «О Втором международном реестре судов», но ни одно судно на сегодня не переведено и не построено под российским флагом. Но для чего тогда принимался закон? Суда крупнейших отечественных судоходных компаний «Новошип» и «Совкомфлот», которые работают под иностранными флагами, еще не вернулись домой. Российские компании не платят налоги в казну своей страны.

Закон о Втором реестре получается регламентом уведомительного характера, необязательным к исполнению. Хочешь – переходи под флаг своей страны, не хочешь – не переходи. На мой взгляд, если компании не вернулись «домой», то должны полностью перечислять все деньги в виде дивидендов. Заработали прибыль – прозрачно отчитайтесь с привлечением иностранного аудитора и полностью верните деньги в российский бюджет. А государство пусть определяет дальнейшую инвестиционную политику.

Иначе образуется поле для гигантских злоупотреблений. Значит, закон не доработан. В таком случае Минтрансу нужно предлагать поправки. Нельзя же написать закон, который сразу отражал бы все нюансы того или иного процесса. В данном случае – это перевод судов под российский флаг. Тем не менее никаких инициатив нет. Но депутаты – не практики, а теоретики. Они принимают закон, теоретизируют по поводу того, что сделать для того, чтобы стало лучше. А практическое исполнение закона находится в ведении Федерального агентства морского и речного транспорта, которого не слышно и не видно.

Еще один пример. Лично я как депутат уже четыре года работаю над законом «О морских портах», который я подарил Сергею Франку (бывший министр транспорта, ныне генеральный директор ОАО «Совкомфлот». – «Гудок»). Пришел к нему с утра 31 декабря 2001 года и говорю: «Сергей Оттович, разрешите сделать вам новогодний подарок. Ваш покорный слуга разработал проект закона

«О морских портах». Пожалуйста, доработайте, выступите с законодательной инициативой». Потому что это правильно, когда законы предлагаются практиками – теми, кто в соответствии с ними координирует свою ежедневную деятельность. Но воз, как говорят, и ныне там.

Не лучше положение и в авиационном транспорте. Отсутствует закон об аэропортах, который бы регулировал вопросы, связанные со взлетно-посадочными полосами, с обеспечением работы аэронавигационного, светового оборудования. Еще проблема – 30 – 40 тысяч человек ежегодно гибнут в автокатастрофах. А отсутствие регулирования в той или иной сфере делает кого-то безнаказанным в вопросах ответственности за безопасность. К примеру, если говорить о том же автомобильном транспорте – за регулирование дорожного движения, за качество дорожного покрытия, отсутствие освещения или светофора. Нет закона – никто не отвечает.

– Если закон о Втором реестре недоработан, подзаконные акты могут исправить положение?

– Подзаконные акты «расшифровывают» другие документы, сужают до однозначного понимания то или иное положение. Но как можно с помощью подзаконного акта регулировать то, что принципиально не определено законом? Его нужно дорабатывать поправками.

– Для нашей страны нормативные акты уведомительного характера не подходят? Считается, что в Европе от такой системы якобы и удобств больше, и пользы. Может быть, такая практика целесообразнее и для России?

– В каких-то сферах возможно минимальное правовое регулирование. К примеру, в сфере, регулирующей предпринимательскую деятельность, законы могут носить уведомительный характер, предполагающий право выбора. Совершенно оправданы и положения закона «О монетизации льгот». По желанию пенсионер может выбрать натуральную форму обеспечения своей льготы или выраженную в денежном эквиваленте. Но есть законы, где требуется жесткая регламентация поведения бизнес-структур. Сферы безопасности, сертификации, национальной обороны – как там может быть уведомительный характер? Только разрешительный. В целом же я считаю, что законодательство должно быть гибким и адекватным уже сложившимся отношениям в отрасли.

– Сейчас закон «О морских портах» находится в правительстве. Какие пожелания у комитета Госдумы к этому законопроекту? Ваши примерные прогнозы: когда его утвердит Дума и президент?

– Заседания комитета по данному законопроекту еще не было, поэтому могу высказать только собственную позицию. Конечно, последний вариант текста законопроекта значительно лучше того, с чего мы начинали. Но и сейчас в регламенте нужно более четко и понятно прописать условия для развития администраций морских портов, принципы взаимодействия с транспортными компаниями, с государственными структурами. Прозрачность этой системы привлечет иностранных инвесторов. Будем этим вопросом заниматься в осеннюю сессию. Надеюсь, до Нового года документ пройдет все парламентские процедуры.

– Сегодня, по-вашему, какие транспортные проблемы требуют приоритетного решения?

– Привлечение инвестиций, внедрение механизма государственно-частного партнерства. Для этого не хватает политической воли со стороны государства, не хватает взаимного доверия между государством и бизнесом.

Недостаточно правовых механизмов, когда говорим о концессионных соглашениях, о портовых особых экономических зонах. Это как раз тот правовой вакуум, ликвидация которого позволит побыстрее разрешить те транспортные проблемы, которые я назвал.

И в данном контексте нашу задержку вступления в ВТО можно считать «минусом». Хотя я всегда крайне осторожно отношусь к этому вопросу. Считаю, что, сделав такой серьезный шаг, мы должны быть абсолютно уверены в том, что все системы экономической активности страны защищены. Важно, чтобы узкий лоббизм отдельных отраслей не привел к потерям в других. Но вступление в ВТО позволило бы, скажем так, пошире распахнуть ворота для тех денег, которые должны пойти в качестве инвестиций в транспортную инфраструктуру.

– Чего не хватает, на ваш взгляд, транспортному бизнес-сообществу не только для ведения бизнеса, но и для успешного развития отрасли в целом?

– Активности и инициативности, внедрения новых технологий, реализации смелых крупных проектов. У нас мало отраслевых союзов, различного рода ассоциаций, которые могли бы свой коллективный разум или свое коллективное недовольство трансформировать не только в декларации, когда ругают всякую власть. А вот ответить на вопрос, чего же хотите от власти, редко кто может. Не хватает организующего начала, опыта цивилизованных взаимоотношений власти и бизнеса, осознания собственной роли. Бизнесу не хватает юридического сопровождения, формализации требований и предложений для власти.

Партией «Единая Россия» мне поручена координация взаимодействия с бизнес-сообществом. И я уже встречался с Союзом экспедиторов, с Союзом российских судовладельцев, с Союзом автомобилистов России. Я им предлагаю поменьше ругать власть, а побольше думать, класть на бумагу и предлагать конкретные вещи. А я готов их идеи лоббировать, выводить на уровень соответствующего думского комитета, трансформировать в конкретные законы. То, что разумно и востребовано, обязуюсь решать с положительным результатом.

– А как вы относитесь к тому, чтобы лоббирование в нашей стране, как в Америке, было узаконено? И, если бы это произошло, какие транспортные законы, на ваш взгляд, следовало бы отстоять?

– Узаконивать не стоит. Лоббирование должно отвечать интересам всех: населения, государства, бизнеса. Тогда получатся хорошо проработанные документы.

А в первую очередь требуют решения вопросы организации работы таможни. Таким образом, чтобы она отвечала современным требованиям рынка. Кроме того, нужны документы, направленные на развитие транспортной инфрастуктуры. Это наиболее острые, наиболее важные проблемы.

– Совет Федерации не так давно одобрил изменения в Воздушный кодекс, либерализирующие порядок регистрации воздушных судов. Как вы считаете, не слишком ли это «легкомысленный» шаг, особенно на фоне последних авиакатастроф?

– Авиакатастрофы в большей степени связаны с техническими неисправностями, нежели с формальными процедурами. А закон направлен на развитие спортивных авиационных клубов и упрощение сертификации легких воздушных судов авиации общего назначения. В законе расширено понятие «авиация общего назначения», введен уведомительный характер использования воздушного пространства. Появились и определения сверхлегкой и легкой авиации, посадочных площадок и вертодромов.

Закон упростит сертификацию воздушных судов авиации общего назначения. В действующей редакции Воздушного кодекса для этого требуется исключительно сертификат типа воздушного судна, получение которого требует длительных и дорогостоящих прочностных испытаний. При этом должно быть разрушено несколько экземпляров самолетов. Очевидно, что такая процедура была неприемлема для воздушных судов единичной постройки. Таким образом, изменения в законе создают благоприятные условия для развития авиации общего назначения, устраняют препятствия при сертификации легких воздушных судов и вводят деятельность многочисленных спортивных клубов и любителей авиации в правовые рамки.

А изменения в статье 56 Воздушного кодекса обеспечивают допуск иностранных авиационных специалистов к полетам на воздушных судах российского производства на период их подготовки и обучения в составе российского экипажа. Отсутствие такого закона вызывает многочисленные затруднения в совместном производстве и эксплуатации авиационного транспорта. В частности, при заключении договоров с иностранными партнерами на поставку российских самолетов предусматривается подготовка иностранного персонала. Практика показала, что сделать это только в наземных условиях невозможно. Как правило, иностранным летчикам необходимо получить соответствующие навыки, тренируясь в реальных условиях полета.

 

 Беседовала Елена ЛЕОНТЬЕВА

газета «Гудок», 03.08.2006

 

Шишкарев Сергей Николаевич

Родился 2 февраля 1968 года в Новороссийске. Окончил Минский государственный институт иностранных языков, затем факультет иностранных языков Военного института министерства обороны.

В 1993 году создал и возглавил экспедиторскую компанию «ДЕЛО». Был членом совета директоров Новороссийского морского торгового порта.

Был депутатом Госдумы третьего созыва. В 2003 году избран депутатом четвертого созыва. Является заместителем председателя комитета по энергетике, транспорту и связи.

В феврале 2003 года окончил Российскую академию государственной службы при президенте РФ по специальности «государственное и муниципальное управление».

Кандидат юридических наук.

Имеет государственные награды.

 

См. также

Законотворческая деятельность - 5 лет бесплодия или Устав автомобильного транспорта Российской Федерации

Перл законоплюйства, или изменение Воздушного кодекса

 

СКЛАД ЗАКОНОВ