СКЛАД ЗАКОНОВ Постатейный комментарий к Федеральному закону от 8.08.2001 г. N 128-ФЗ О лицензировании отдельных видов деятельности

Комментарий к Федеральному закону от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ

"О лицензировании отдельных видов деятельности"

по состоянию на 20 июня 2003 года

Предисловие

В Ваших руках - постатейный комментарий к Федеральному закону от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности". Данный Закон наряду с иными законодательными актами - федеральными законами от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц" и N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" - является продуктом проходящей сегодня административно-правовой реформы, направленной на дебюрократизацию экономических отношений, упрощение административных процедур во всех сферах общественной жизни, где активно осуществляется государственное регулирование. За этими оптимистичными категориями - "дебюрократизация" и "упрощение административных процедур" - скрывается стремление реализовать стилистически простую и в то же время неоднозначно понимаемую конституционную норму - ст. 2 Основного Закона РФ. "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью.

Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, - гласит данная конституционная норма, - обязанность государства".

Закрепляя приоритет прав и свобод человека над интересами государства, Конституция РФ гарантирует каждому право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34).

Отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, регулирует гражданское законодательство, ярким "представителем" которого является Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ). В соответствии с его п. 1 ст. 49 отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо (или индивидуальный предприниматель) может заниматься только на основании специального разрешения - лицензии. Таким образом, несмотря на либерализацию частно-правовых отношений, ГК РФ целенаправленно ограничивает гражданские права человека. Основание такого ограничения - ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, допускающей ограничение прав и свобод человека и гражданина федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Данная норма продублирована ГК РФ в п. 2 ст. 1.

Одним из эффективных методов государственного ограничения прав и свобод человека и гражданина для достижения перечисленных публично-правовых целей является лицензирование. Однако насколько бы эффективными ни были различные методы (способы) государственного управления, в том числе и лицензирование, важно обеспечить защиту не только публично-правовых целей, но и соблюдение прав и свобод, в том числе гражданских, каждого человека. В этом случае, если мы используем государственно-властные методы управления, непосредственно или потенциально посягающие на высшую ценность - права и свободы человека, важно соблюсти соразмерность ограничения таких прав и свобод. Вот почему вопрос о видах деятельности, подлежащих лицензированию, их количестве и порядке такого лицензирования всегда будет объектом повышенного внимания и юридического лица (индивидуального предпринимателя), и государства. Доказательством этому служит законотворческий процесс в отношении комментируемого Закона: большинство принимаемых федеральных законов направлены на изменение - сокращение или дополнение - перечня видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии (ст. 17). Эта особенность присуща как ранее действовавшему Федеральному закону от 25 сентября 1998 г. N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", так и сегодняшнему - от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ. В итоге этот перечень сократился с 214 видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии (именно столько первоначально содержалось в ст. 17 Федерального закона N 158-ФЗ), до 120 (именно столько первоначально содержалось в комментируемом Законе).

Другой особенностью Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" является обилие подзаконных актов, принятых во исполнение данного Закона. Речь идет о положениях о лицензировании конкретных видов деятельности, утверждаемых постановлениями Правительства РФ. Их количество непосредственно зависит от перечня видов деятельности, подлежащих лицензированию (ст. 17). Кроме того, система правовых актов о лицензировании продолжается на уровне лицензирующих органов - ряда федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих лицензирование.

В настоящем комментарии находят свое отражение все уровни системы правовых актов о лицензировании - Конституция России, законодательство Российской Федерации и ее субъектов, положения о лицензировании конкретных видов деятельности (их полные тексты приводятся в приложении к комментарию), утвержденные постановлениями Правительства РФ, ряд правовых актов федеральных органов исполнительной власти, которыми утверждены формы бланков лицензий, судебные акты. Последние - решения Конституционного Суда РФ, системы арбитражных судов (ВАС РФ и федеральных арбитражных судов) - наглядно характеризуют практику применения лицензионного законодательства, существующие коллизии и способы их преодоления в лицензионных правоотношениях.

Статья 1. Сфера применения настоящего Федерального закона

1. Предмет законодательного регулирования комментируемого нормативного правового акта - отношения между определенными субъектами административных правоотношений: между органами исполнительной власти, федеральными или субъектов Федерации, с одной стороны, и юридическими лицами и/или индивидуальными предпринимателями - с другой. Причем комментируемый законодательный акт регулирует не вообще отношения между указанными субъектами, а только такие отношения, которые непосредственно связаны с желанием осуществлять, осуществлением или прекращением осуществления управляемыми субъектами (юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями) отдельных видов деятельности, перечень которых содержится в п. 1 ст. 17 настоящего Федерального закона.

Необходимость принятия отдельного, специального законодательного акта о лицензировании отдельных видов деятельности обусловлена не только особой управляемой органами исполнительной власти сферой и возникшими в ее пределах отношениями, но непосредственным указанием на существование института лицензирования и его законодательное закрепление в ГК РФ, п. 1 ст. 49 которой гласит: "Отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии)".

Согласно п. 3 ст. 49 ГК РФ правоспособность юридического лица возникает в момент его создания (п. 2 ст. 51 ГК РФ) и прекращается в момент завершения его ликвидации (п. 8 ст. 63 ГК РФ), в то время как право юридического лица осуществлять деятельность, на занятие которой необходимо получение лицензии, возникает с момента получения такой лицензии или в указанный в ней срок и прекращается по истечении срока ее действия, если иное не установлено законом или иными правовыми актами. Таким образом, в последнем случае правоспособность юридического лица и индивидуального предпринимателя, т.е. их способность иметь гражданские права и обязанности, ставится в зависимость от наличия специального административного разрешения - лицензии. Причем, даже получив это разрешение, юридическое лицо или индивидуальный предприниматель остаются подконтрольными субъектами административно-лицензионных отношений с органами исполнительной власти, ибо они обязаны соблюдать все лицензионные требования и условия.

В отличие от ранее действовавшего Федерального закона от 25 сентября 1998 г. N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", в п. 1 ст. 1 комментируемого Закона отсутствует указание на его цели (конечный объект): на то, ради чего вводится институт лицензирования и оформляется в виде специального федерального законодательного акта. Напомним, что прежний Закон был направлен "на обеспечение единой государственной политики при осуществлении лицензирования, при регулировании и защите прав граждан, защите их законных интересов, нравственности и здоровья, обеспечении обороны страны и безопасности государства, а также на установление правовых основ единого рынка". Данная норма не являлась декларативной. Она - законодательное отражение, реализация конституционных принципов и норм, сформулированных в наиболее общем виде в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Таким образом, при толковании и применении ч. 3 ст. 55 Конституции России необходимо учитывать следующие аспекты.

Во-первых, в данной конституционной норме провозглашается ограничение, а не лишение прав и свобод человека и гражданина.

Ограничение, т.е. буквально - установление границ действия (распоряжения, осуществления) имеющегося у человека и гражданина права и (или) свободы. В данном случае речь идет о дееспособности человека и гражданина, ограничении общей (гражданской, семейной, уголовной и др.) дееспособности. В то же время Конституция России устанавливает ограничение правоспособности как общей, т.е. возможности лица обладать любыми субъективными правами и обязанностями из числа предусмотренных законодательством, так и отраслевой - возможности приобретать права в конкретных отраслях права (например, гражданская, трудовая, брачная) и специальной, предполагающей наличие у лица специальных познаний, способностей (квалификации) (специальной правоспособностью обладают, согласно теории права, судьи, врачи, юристы и др.)*(1).

Во-вторых, ограничение прав и свобод человека и гражданина допускается только федеральным законом, т.е. нормативным правовым актом, принятым Федеральным Собранием (Государственной Думой и Советом Федерации) РФ в установленном порядке, подписанным Президентом РФ, официально опубликованным и вступившим в силу (в действие). Ограничение прав и свобод иными правовыми актами, в том числе юридическими актами иных органов и лиц (актами Президента РФ, Правительства РФ и др.), не допускается. При этом следует учитывать положения ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Однако данная норма действует в том случае, когда международный договор ратифицирован Российской Федерацией путем принятия специального федерального закона.

В-третьих, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом не в любых случаях, а в конкретных целях - в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности.

В-четвертых, ограничение прав и свобод человека и гражданина возможно только в той мере, в какой это необходимо для обеспечения или достижения вышеуказанных целей.

Действием ч. 3 ст. 55 Конституции РФ может быть ограничен достаточно широкий спектр прав и свобод человека и гражданина - социальных, политических, экономических и иных. Не являются исключением право частной собственности и свобода предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, в том числе подлежащей лицензированию. Вот что по этому поводу отмечает Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 12 мая 1998 г. N 14-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений абзаца шестого статьи 6 и абзаца второго части первой статьи 7 Закона РФ от 18 июня 1993 года "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" в связи с запросом Дмитровского районного суда Московской области и жалобами граждан": согласно Конституции РФ в Российской Федерации гарантируется свобода экономической деятельности (ст. 8, часть 1); каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ст. 34, ч. 1); право частной собственности охраняется законом (ст. 35, ч. 1), и никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда (ст. 35, ч. 3).

Право частной собственности и свобода предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, не являясь абсолютными, могут быть ограничены законом. Однако как сама возможность ограничений, так и их характер определяются законодателем не произвольно, а в соответствии с Конституцией РФ, закрепляющей в ст. 55 (ч. 3), что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Данное конституционное положение корреспондирует нормам международного права, в соответствии с которыми при осуществлении своих прав и свобод человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом и необходимы для обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других лиц, для охраны государственной (национальной) безопасности, территориальной целостности, публичного (общественного) порядка, предотвращения преступления, защиты здоровья или нравственности населения (добрых нравов), удовлетворения справедливых требований морали и общего благосостояния в демократическом обществе и совместимы с другими правами, признанными этими нормами (п. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека, п. 3 ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах, п. 2 ст. 10 и п. 2 ст. 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также п. 3 ст. 2 Четвертого протокола в этой Конвенции).

Весьма развернутое толкование ч. 3 ст. 55 и иных статей, корреспондирующих с ней, Основного Закона России Конституционный Суд РФ дал, в частности, в п. 3 своего постановления от 18 февраля 2000 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности п. 2 статьи 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина Б.А. Кехмана" применительно к ограничению права на информацию:

Конституция Российской Федерации предусматривает разные уровни гарантий и разную степень возможных ограничений права на информацию, исходя из потребностей защиты частных и публичных интересов. Однако согласно ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ данное право может быть ограничено исключительно федеральным законом. Причем законодатель обязан гарантировать соразмерность такого ограничения конституционно признаваемым целям его введения.

Из этого требования вытекает, что в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может использовать способы регулирования, которые посягали бы на само существо того или иного права, ставили бы его реализацию в зависимость от решения правоприменителя, допуская тем самым произвол органов власти и должностных лиц, и, наконец, исключали бы его судебную защиту. Иное противоречило бы и ст. 45 Конституции РФ, согласно которой государственная защита прав и свобод гарантируется и каждый вправе защищать их всеми способами, не запрещенными законом.

По существу, такие же правовые позиции были выражены в ряде ранее принятых Конституционным Судом РФ постановлений, сохраняющих юридическую силу. В постановлениях от 25 апреля 1995 г. по делу о проверке конституционности частей первой и второй ст. 54 Жилищного кодекса РСФСР и от 16 марта 1998 г. по делу о проверке конституционности ст. 44 УПК РСФСР и ст. 123 ГПК РСФСР Конституционный Суд РФ пришел к выводу о недопустимости формулирования законодателем таких положений, которые в силу своей неопределенности и при отсутствии законных пределов усмотрения правоприменителя могут применяться произвольно. В постановлениях от 27 марта 1996 г. по делу о проверке конституционности статей 1 и 21 Закона РФ "О государственной тайне", от 13 июня 1996 г. по делу о проверке конституционности части пятой ст. 97 УПК РСФСР и от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности положений частей первой и третьей ст. 8 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" Конституционный Суд РФ указал, что законодатель, определяя средства и способы защиты государственных интересов, должен использовать лишь те из них, которые для конкретной правоприменительной ситуации исключают возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина; при допустимости ограничения того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями государство должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры; публичные интересы, перечисленные в ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ, могут оправдывать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения адекватны социально необходимому результату; цели одной только рациональной организации деятельности органов власти не могут служить основанием для ограничения прав и свобод. В постановлении от 23 ноября 1999 г. по делу о проверке конституционности абзацев третьего и четвертого п. 3 ст. 27 Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях" Конституционный Суд РФ подчеркнул недопустимость искажения в ходе правового регулирования самого существа конституционного права или свободы.

Приведенные правовые позиции в полной мере применимы к определению допустимых ограничений прав, закрепленных в ст. 23, 24 и 29 Конституции РФ, нормы которых обосновывают и обеспечивают в том числе возможность для гражданина требовать предоставления ему собираемых органами государственной власти и их должностными лицами сведений, непосредственно затрагивающих его права и свободы, и, тем более, касающихся его частной жизни, чести и достоинства. Основания для таких ограничений могут устанавливаться законом только в качестве исключения из общего дозволения (ч. 2, ст. 24, Конституции РФ) и должны быть связаны именно с содержанием информации, поскольку иначе они не были бы адекватны конституционно признаваемым целям. Этот вывод дополнительно подтверждается тем, что, согласно ст. 56 (ч. 3) Конституции РФ, поводом к ограничению прав, закрепленных в ст. 23 (ч. 1) и 24, не может служить и введение чрезвычайного положения.

Таким образом, Конституция РФ не предполагает, что право каждого получать информацию, непосредственно затрагивающую его права и свободы, как и корреспондирующая с этим правом обязанность органов государственной власти и их должностных лиц предоставлять гражданину соответствующие сведения, могут быть полностью исключены. Напротив, при всех условиях должны соблюдаться установленные пределы ограничения данного права, обусловленные содержанием информации.

Помимо толкования конституционного принципа соразмерности (пропорциональности) и сбалансированности при ограничении прав и свобод человека и гражданина КС РФ в своей практике сталкивался и с ограничением прав и свобод подзаконными актами, налагающими дополнительные обременения на физических и юридических лиц. Речь идет о постановлении Конституционного Суда РФ от 22 ноября 2001 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности п. 2 статьи 16 Закона РФ "О сертификации продукции и услуг" в связи с жалобой гражданина В.П.Редекопа".

Суть дела состоит в следующем. Гражданин В.П.Редекоп - предприниматель без образования юридического лица, занимающийся торговлей подлежащими обязательной сертификации аудиотоварами и компьютерной техникой, в своей жалобе в Конституционный Суд РФ оспаривает конституционность п. 2 ст. 16 Закона РФ от 10 июня 1993 г. N 5151-1 "О сертификации продукции и услуг" (далее - Закон "О сертификации продукции и услуг"), которым регулируется порядок оплаты работ по обязательной сертификации конкретной продукции ее изготовителем (продавцом, исполнителем).

До обращения в Конституционный Суд РФ гражданин В.П.Редекоп обжаловал в Верховном Суде РФ Инструкцию о порядке маркирования знаками соответствия с учетной информацией к ним, защищенными от подделок, товаров и продукции, реализуемых на территории Российской Федерации, и учете их движения (утверждена Госстандартом России 29 декабря 1998 г. и Минторгом России 30 декабря 1998 г.), изданную во исполнение постановления Правительства РФ от 17 мая 1997 г. N 601 "О маркировании товаров и продукции на территории Российской Федерации знаками соответствия, защищенными от подделок", а затем и само это постановление. Названными актами вводилось маркирование реализуемых на потребительском рынке товаров и продукции, подлежащих обязательной сертификации, и устанавливалась обязанность предпринимателей приобретать в органах Госстандарта России и Госторгинспекции Минторга России по утвержденным расценкам защищенные от подделок знаки соответствия с учетной информацией к ним для маркирования ими каждой единицы товара.

Верховный Суд РФ отказал гражданину В.П.Редекопу в признании этих актов недействительными (решения Верховного Суда Российской Федерации от 15 мая 2000 г. и от 26 сентября 2000 г., определения Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 4 июля 2000 г. и от 2 ноября 2000 г.), поскольку, по его мнению, Правительство РФ и другие федеральные органы исполнительной власти, издавая обжалуемые акты, действовали в соответствии с п. 2 ст. 16 Закона РФ "О сертификации продукции и услуг".

По мнению В.П.Редекопа, неконституционность указанной нормы заключается в том, что она, в силу неопределенности содержания, под предлогом сертификации позволяет органам исполнительной власти своими актами устанавливать дополнительные публичные обязанности, вводить и взимать обязательные платежи, в том числе налогового характера, чем нарушаются ст. 35 (ч. 1), 55 (ч. 3) и 57 Конституции РФ.

Таким образом, предметом обращения в настоящем деле явилось послужившее основанием для издания названных подзаконных нормативных актов, затрагивающих конституционные права и свободы, положение п. 2 ст. 16 Закона "О сертификации продукции и услуг", согласно которому оплата работ по обязательной сертификации конкретной продукции производится заявителем в порядке, установленном специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области сертификации и федеральными органами исполнительной власти, на которые законодательными актами Российской Федерации возложены организация и проведение обязательной сертификации, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области финансов.

Приняв к производству данное дело, Конституционный Суд РФ установил, что вопрос о конституционности оспариваемого положения может быть разрешен лишь после уяснения предмета регулирования и целей Закона "О сертификации продукции и услуг".

Согласно ст. 1 названного Закона сертификация - процедура подтверждения соответствия продукции установленным требованиям - осуществляется, в частности, в целях создания условий для деятельности организаций и предпринимателей на едином товарном рынке, содействия потребителям в компетентном выборе продукции, защиты потребителя от недобросовестности изготовителя (продавца, исполнителя), контроля безопасности продукции для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества. Законом предусмотрены как добровольная, так и обязательная сертификация, которая осуществляется лишь в случаях, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации, причем ее отсутствие в этих случаях препятствует реализации несертифицированной продукции на потребительском рынке (ст. 7 и 13).

Работы по сертификации, перечень которых установлен п. 1 ст. 16 Закона, подлежат обязательному государственному финансированию.

Включив в этот перечень проведение государственного контроля и надзора за соблюдением правил сертификации и за сертифицированной продукцией, законодатель тем самым определил, что такая работа финансируется, причем именно из государственного бюджета, и, следовательно, ее оплата не может быть возложена на предпринимателя. Что же касается работ по обязательной сертификации конкретной продукции, то их оплата, по смыслу п. 2 той же статьи, производится предпринимателем, основана на договоре заказа с организацией, осуществляющей сертификацию, и должна быть эквивалентна стоимости оказанных услуг.

Анализ указанных положений Закона "О сертификации продукции и услуг" во взаимосвязи с другими его положениями, в том числе содержащимися в ст. 6, 9 и 10, показывает, что компетенция федеральных органов исполнительной власти в этой области ограничена вопросами организации и управления процессом сертификации, в сфере правового регулирования которого они уполномочиваются на регламентацию порядка организации и проведения соответствующих работ, их оплаты, маркирования продукции, т.е. на установление того, что законодатель называет правилами процедуры.

Соответствие сертифицированной продукции установленным требованиям, согласно Закону "О сертификации продукции и услуг", документально подтверждается сертификатом соответствия; его наличие обусловливает возможность маркирования каждой единицы продукции знаком соответствия, функция которого - подтвердить, что данная продукция сертифицирована надлежащим образом, и довести информацию об этом до потребителя (п. 1 и 2 ст. 6, абз. 3, 4 ст. 13).

Между тем изданным в целях реализации названного Закона постановлением Правительства РФ "О маркировании товаров и продукции на территории Российской Федерации знаками соответствия, защищенными от подделок" и Инструкцией о порядке маркирования знаками соответствия с учетной информацией к ним, защищенными от подделок, товаров и продукции, реализуемых на территории Российской Федерации, и учете их движения, утвержденной Госстандартом России и Минторгом России во исполнение этого постановления, вводилась дополнительная маркировка.

По смыслу указанных подзаконных актов в целях оперативного учета движения товаров на каждую единицу маркированного знаком соответствия товара при каждой продаже должна наноситься учетная информация к знаку соответствия в виде марки. Марки учетной информации субъекты предпринимательской деятельности обязывались приобретать в территориальных управлениях Госторгинспекции по установленным Минфином России и Госстандартом России расценкам. Тем самым на них налагались дополнительные, не предусмотренные Законом "О сертификации продукции и услуг" обременения, затрагивающие их конституционные права и свободы.

При этом за счет реализации защищенных от подделок знаков соответствия и марок учетной информации планировалось создание единой базы данных и системы контроля за товарооборотом с привлечением Министерства торговли РФ, Министерства внутренних дел РФ, Федеральной службы налоговой полиции РФ.

Как отмечает Конституционный Суд РФ в данном постановлении, конституционный принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ) в сфере правового регулирования предполагает разграничение законодательной функции, возлагаемой на Федеральное Собрание, и функции обеспечения исполнения законов, возлагаемой на Правительство РФ. Поскольку Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению прав и свобод граждан (п. "е" ч. 1 ст. 114 Конституции РФ) и действует на основании и во исполнение федеральных законов (ч. 1 ст. 115 Конституции РФ, ст. 2 и 3 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"), ни оно само, ни другие органы исполнительной власти не вправе устанавливать не предусмотренные федеральным законом обязанности и обременения, ограничивающие конституционные права и свободы граждан.

Следовательно, как основание для введения обязательной маркировки продукции знаками соответствия, которая является частью процесса сертификации продукции и законно возлагает бремя оплаты работ по обязательной сертификации конкретной продукции на субъекты предпринимательской деятельности, оспариваемое положение п. 2 ст. 16 Закона "О сертификации продукции и услуг" не противоречит Конституции РФ.

Введением обязательной маркировки товаров марками учетной информации на субъекты предпринимательской деятельности возлагается бремя дополнительных расходов, издержек и иных затрат, связанных с принудительным отчуждением собственности в виде оплаты этих марок и маркированием ими продукции и товаров, которые ранее прошли процесс сертификации и качество которых уже подтверждено документально. Такое регулирование не основано на конституционно-правовом истолковании оспариваемой нормы Закона "О сертификации продукции и услуг", чем вопреки требованию ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ ограничивается право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности и право частной собственности.

Следовательно, оспариваемое положение п. 2 ст. 16 Закона "О сертификации продукции и услуг" по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, а именно как допускающее возможность введения не относящейся к сертификации обязательной маркировки конкретной продукции марками учетной информации с оплатой соответствующих расходов субъектами предпринимательской деятельности, не соответствует ст. 34 (ч. 1), 35 (ч. 1 и 2) и 55 (ч. 3) Конституции РФ.

Вместе с тем Конституционный Суд РФ отмечает, что отнесение стандартизации к предметам ведения Российской Федерации, по которым принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (ст. 71, п. "р"; ст. 76, ч. 1 Конституции РФ), обязывает законодателя с необходимой полнотой регламентировать данную область общественных отношений. В противном случае появляется опасность недопустимого в условиях правового государства усмотрения органов исполнительной власти - подзаконными актами Правительства РФ и тем более путем ведомственного нормотворчества - регулировать основные права и свободы либо придавать иной смысл недостаточно определенным положениям закона. При дальнейшем совершенствовании законодательства в сфере сертификации необходимо учитывать конституционные принципы правового государства, разделения властей, основанности актов Правительства РФ на Конституции РФ и федеральных законах.

На основании вышеизложенного Конституционный Суд РФ постановил следующее.

1. Признать положение п. 2 ст. 16 Закона "О сертификации продукции и услуг" об оплате работ по обязательной сертификации, на основании которого вводится предусмотренная законом маркировка конкретной продукции знаками соответствия, не противоречащим Конституции РФ.

2. Признать положение п. 2 ст. 16 Закона "О сертификации продукции и услуг" об оплате работ по обязательной сертификации в той мере, в какой оно - по смыслу, придаваемому ему официальным и иным толкованием и сложившейся правоприменительной практикой, - допускает возможность введения не относящейся к сертификации обязательной маркировки конкретной продукции марками учетной информации с оплатой соответствующих расходов субъектами предпринимательской деятельности, не соответствующим Конституции РФ, ее ст. 34 (ч. 1), 35 (ч. 1 и 2) и 55 (ч. 3).

3. Положения нормативных актов в той их части, в какой они основаны на положении п. 2 ст. 16 Закона "О сертификации продукции и услуг" в истолковании, расходящемся с его конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем постановлении, не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами и подлежат отмене в установленном порядке.

Применительно к жалобе гражданина В.П.Редекопа это означает, что правоприменительные решения по его делу, основанные на положении п. 2 ст. 16 Закона "О сертификации продукции и услуг" в истолковании, расходящемся с его конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем постановлении, должны быть пересмотрены в установленном порядке.

Таким образом, в ряде решений (постановлений и определений) Конституционного Суда РФ исчерпывающим образом были истолкованы конституционные принципы ограничения прав и свобод человека и гражданина, частным случаем которого является лицензирование.

Несмотря на то, что комментируемый Закон, в отличие от ранее действовавшего Федерального закона N 158-ФЗ, отказался от провозглашения целей его применения, эти цели могут быть выведены, помимо Конституции России, из ст. 4 комментируемого Закона.

Согласно этой статье к лицензируемым видам деятельности отнесены такие виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием. Исходя из этого и конституционных норм и принципов, можно выделить следующие цели принятия и применения комментируемого Закон.

1. Защита основ конституционного строя. Основы конституционного строя установлены одноименной гл. 1 Конституции РФ, положения которой могут быть изменены только путем принятия новой Конституции России (ст. 135 Конституции РФ). Основы конституционного строя - это принципиальные положения, ведущие начала, лежащие в основе политической системы российского общества, формы правления и государственного устройства, отношений государства и гражданина.

Существенная значимость положений гл. 1 Конституции России, составляющих основы конституционного строя Российской Федерации, предопределяет приоритет этих норм перед последующими положениями Основного Закона России. "Никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации", - гласит ч. 2 ст. 16 Конституции. К основам конституционного строя относятся: демократизм; народовластие; народный и государственный суверенитет; республиканская форма правления; провозглашение России правовым государством; федеративное устройство, основанное на государственной целостности, единстве системы государственной власти при разделении властей, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации (федерализм); человек, его права и свободы как высшая ценность; социальная функция государства; идеологическое и политическое многообразие; признание и гарантирование местного самоуправления; единство экономического пространства и равенство всех форм собственности; отделение религии от государства; высшая юридическая сила и прямое действие на всей территории России Конституции РФ.

Лицензирование, являясь законодательной ограничительной мерой прав и свобод конкретного человека и гражданина, желающего заняться отдельным видом деятельности, призвано, как это ни парадоксально, обеспечить соблюдение и защиту общества в целом. Другими словами, лицензирование есть результат (способ) выполнения обязанности государства соблюсти и защитить права каждого человека и гражданина как отдельно, так в совокупности, т.е. всего общества. При этом лицензирование как законодательно закрепленный институт есть следствие опосредованного (через органы государственной власти) выражения воли (власти) народа Российской Федерации.

2. Защита нравственности. Несмотря на то, что лицензирование направлено на защиту нравственности, юридического определения категории "нравственность" в федеральном законодательстве нет. Этим пробелом "страдают" и подзаконные правовые акты федерального уровня. Поэтому обратимся к теории русского языка. Так, профессор Д.Н.Ушаков приводит следующие значения слова "нравственность": "1. Совокупность норм, определяющих поведение человека. 2. Самое поведение человека. 3. Моральные свойства"*(2). Несмотря на нейтральность данной категории, понятие "нравственность" закрепилось в общественном сознании как положительное внутреннее качество, добродетель человека. Синонимом "нравственности" является категория "мораль" (фр. morale - нравственность - от лат. moralis - нравственный) по сути та же нравственность, правила нравственного поведения, система норм, определяющих обязанности человека по отношению к обществу и другим людям; одна из основных форм культуры и идеологии*(3).

Вопрос об определении понятия "нравственность" является не только проблемой теории русского языка, но и одним из ключевых аспектов теории права. Раскрытие содержания данной категории, носящей, как уже было отмечено, юридический характер (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ), позволит наиболее полно и эффективно защищать права и свободы человека и гражданина, выстроить законодательное обеспечение и защиту этих прав на федеральном уровне.

Попытки законодательной защиты нравственности, в том числе путем введения лицензирования определенных видов деятельности, на федеральном уровне предпринимались неоднократно. Речь идет, в частности, о проекте федерального закона "О государственной защите нравственности и здоровья граждан и об усилении контроля за оборотом продукции сексуального характера"*(4). Как видно из названия законопроекта, его принятие должно обеспечить защиту нравственности и здоровья граждан Российской Федерации (прежде всего - несовершеннолетних) путем государственного регулирования и контроля продукции сексуального характера в России.

Данный законопроект предусматривает помимо прочих административно-правовых методов регулирования введение лицензирования в отношении деятельности по обороту продукции сексуального назначения*(5).

В настоящее время защиту нравственности обеспечивают целый ряд законодательных актов федерального уровня. К ним, в частности, относятся: федеральные законы от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" (в послед. ред.), от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (в послед. ред.) и др.

В связи с юридической неопределенностью нравственности можно сказать, что практически любой вид лицензируемой деятельности, подпадающий под действие комментируемого Федерального закона, затрагивает в той или иной мере нравственные устои российского общества.

Однако непосредственно к таким видам лицензируемой деятельности относятся: деятельность по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры); организация и содержание тотализаторов и игорных заведений; публичный показ аудиовизуальных произведений, если указанная деятельность осуществляется в кинозале; воспроизведение (изготовление экземпляров) аудиовизуальных произведений и фонограмм на любых видах носителей; производство табачных изделий; медицинская деятельность; деятельность, связанная с оборотом наркотических средств и психотропных веществ (разработка, производство, изготовление, переработка, хранение, перевозка, отпуск, реализация, распределение, приобретение, использование, уничтожение), внесенных в Список II. в соответствии в Федеральным законом от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах"; деятельность, связанная с оборотом наркотических средств и психотропных веществ (разработка, производство, изготовление, переработка, хранение, перевозка, отпуск, реализация, распределение, приобретение, использование, уничтожение), внесенных в Список III в соответствии в Федеральным законом "О наркотических средствах и психотропных веществах" и некоторые другие.

Защита нравственности обеспечивается также административно-процессуальным, уголовным законодательством России - КоАП РФ и УК РФ. В последнем выделена даже отдельная гл. 25 "Преступления против здоровья населения и общественной нравственности" (выделено автором).

Предусмотрена уголовная ответственность за незаконные изготовление, приобретение, хранение, перевозку, пересылку либо сбыт наркотических средств или психотропных веществ (ст. 228); незаконное культивирование запрещенных к возделыванию растений, содержащих наркотические вещества (ст. 231); незаконную выдачу либо подделку рецептов или иных документов, дающих право на получение наркотических средств или психотропных веществ (ст. 233); незаконный оборот сильнодействующих или ядовитых веществ в целях сбыта (незаконные изготовление, переработку, приобретение, хранение, перевозку или пересылку в целях сбыта, а равно незаконный сбыт сильнодействующих или ядовитых веществ, не являющихся наркотическими средствами или психотропными веществами, либо оборудования для их изготовления или переработки) (ст. 234); незаконное занятие частной медицинской практикой или частной фармацевтической деятельностью (занятие частной медицинской практикой или частной фармацевтической деятельностью лицом, не имеющим лицензии на избранный вид деятельности, если это повлекло по неосторожности причинение вреда здоровью человека) (ст. 235); незаконные изготовление в целях распространения или рекламирования, распространение, рекламирование порнографических материалов или предметов, а равно незаконную торговлю печатными изданиями, кино- или видеоматериалами, изображениями или иными предметами порнографического характера (ст. 242); уничтожение или повреждение памятников истории, культуры, природных комплексов или объектов, взятых под охрану государства, а также предметов или документов, имеющих историческую или культурную ценность (ст. 243).

В отличие от УК РФ, КоАП РФ непосредственно ставит перед собой задачу защищать общественную нравственность (ст. 1.2), при этом решение этой задачи КоАП РФ непосредственно связывает с установлением административно-правовой ответственности.

3. Охрана (защита) здоровья граждан. Согласно ч. 1 ст. 41 Конституции РФ каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Данное конституционное право обеспечивается государством не только предоставлением государственными и муниципальными учреждениями бесплатной медицинской помощи, но и иными мерами, в том числе лицензированием.

В соответствии со ст. 1 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-1 (в ред. Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2288; федеральных законов от 2 марта 1998 г. N 30-ФЗ, от 20 декабря 1999 г. N 214-ФЗ, от 2 декабря 2000 г. N 139-ФЗ, от 10 января 2003 г. N 15-ФЗ) охрана здоровья граждан - это совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемиологического характера, направленных на укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья. Концепция охраны здоровья населения Российской Федерации на период до 2005 г., одобренная распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2000 г. N 1202-р, непосредственно указывает, что охрана здоровья населения России является одним из приоритетных направлений социальной политики государства в период реформирования экономики и социальной сферы.

Применительно к комментируемому Федеральному закону охрана здоровья граждан обеспечивается лицензированием таких видов деятельности, осуществление которых либо последствия осуществления которых могут причинить вред здоровью (физическому и/или психическому) или жизни человека. К таким видам деятельности, например, относятся: фармацевтическая деятельность; производство лекарственных средств; производство медицинской техники; деятельность по распространению лекарственных средств и изделий медицинского назначения; техническое обслуживание медицинской техники (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя); деятельность по оказанию протезно-ортопедической деятельности; культивирование растений, используемых для производства наркотических средств и психотропных веществ; деятельность, связанная с оборотом наркотических средств и психотропных веществ (разработка, производство, изготовление, переработка, хранение, перевозка, отпуск, реализация, распределение, приобретение, использование, уничтожение), внесенных в Список II в соответствии в Федеральным законом "О наркотических средствах и психотропных веществах"; деятельность, связанная с оборотом наркотических средств и психотропных веществ (разработка, производство, изготовление, переработка, хранение, перевозка, отпуск, реализация, распределение, приобретение, использование, уничтожение), внесенных в Список III в соответствии в Федеральным законом "О наркотических средствах и психотропных веществах"; деятельность по обращению с опасными отходами; деятельность, связанная с использованием возбудителей инфекционных заболеваний; производство дезинфекционных, дезинсекционных и дератизационных средств.

Лицензирование определенных видов деятельности как административно-правовой режим, метод охраны жизни и здоровья человека первоначально предусмотрен специализированными законодательными актами. Так, согласно ст. 2 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" санитарно-эпидемиологическое благополучие населения (т.е. состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности) обеспечивается, в том числе, посредством лицензирования видов деятельности, представляющих потенциальную опасность для человека. Особенности лицензирования отдельных видов деятельности (работ, услуг), представляющих потенциальную опасность для человека определены в ст. 40 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".

Согласно п. 1 ст. 40 этого Закона отдельные виды деятельности, представляющие потенциальную опасность для человека, подлежат лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Пункт 2 ст. 40 устанавливает обязательное условие для принятия решения о выдаче лицензии - представление соискателем лицензии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам следующих представляющих потенциальную опасность для человека видов деятельности:

производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции;

производство табачных изделий;

производство лекарственных средств;

производство дезинфекционных, дезинсекционных и дератизационных средств;

медицинская и фармацевтическая деятельность; деятельность, связанная с использованием возбудителей инфекционных заболеваний;

деятельность, связанная с использованием источников ионизирующего излучения;

деятельность в области обращения с ядерными материалами и радиоактивными веществами;

деятельность по обращению с опасными отходами;

образовательная деятельность.

Таким образом, для получения лицензии в целях осуществления тех видов деятельности, которые подлежат лицензированию в соответствии с комментируемым Законом и, с другой стороны, затрагивают санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, требуется предоставление соискателем лицензии не только документов, установленных п. 1 ст. 9 настоящего Федерального закона, но и санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии данного вида деятельности санитарным правилам.

Это обязательное дополнение относится, в частности, к лицензированию фармацевтической деятельности, производства дезинфекционных, дезинсекционных и дератизационных средств, а также деятельности, связанной с использованием возбудителей инфекционных заболеваний.

Обеспечение и защита конституционного права каждого на охрану здоровья путем лицензирования обеспечивается в первую очередь особыми лицензионными требованиями и условиями, т.е. совокупностью установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности. Так, Положением о лицензировании фармацевтической деятельности, утвержденным постановлением Правительства РФ от 1 июля 2002 г. N 489, установлены следующие лицензионные требования и условия, соблюдение которых обязательно при осуществлении фармацевтической деятельности:

а) наличие у соискателя лицензии (лицензиата) принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании помещений, соответствующих санитарным правилам, а также оснащенных оборудованием, техническими средствами и приборами, необходимыми для осуществления лицензируемой деятельности;

б) соблюдение требований по технической укрепленности и оснащению средствами охранной сигнализации объектов и помещений, используемых для осуществления фармацевтической деятельности;

в) соблюдение правил хранения и обращения с лекарственными средствами с учетом их физико-химических, фармакологических и токсикологических свойств, а также с лекарственными средствами, обладающими огнеопасными и взрывоопасными свойствами;

г) обеспечение стандартов качества лекарственных средств при их хранении, реализации и изготовлении;

д) соблюдение правил оптовой и розничной торговли лекарственными средствами, а также правил изготовления лекарственных средств в аптечных учреждениях;

е) руководители организаций оптовой торговли и аптечных учреждений, работа которых непосредственно связана с приемом, хранением, отпуском, изготовлением и уничтожением лекарственных средств, должны иметь высшее фармацевтическое образование, стаж работы по специальности не менее трех лет и сертификат специалиста;

специалисты аптечных учреждений, занятые непосредственно изготовлением, хранением, отпуском и продажей лекарственных средств, должны иметь высшее или среднее фармацевтическое образование и сертификат специалиста;

специалисты организаций оптовой торговли лекарственными средствами, непосредственно осуществляющие прием, хранение и отпуск лекарственных средств, должны иметь высшее или среднее фармацевтическое образование и сертификат специалиста;

ж) повышение не реже одного раза в 5 лет квалификации работников юридического лица, осуществляющих фармацевтическую деятельность.

Охрана здоровья населения обеспечивается также осуществлением контроля за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий, определенных положением о лицензировании конкретного вида деятельности (ст. 12 комментируемого Федерального закона), административно-процессуальными мерами: приостановлением действия лицензии в случае выявления лицензирующими органами неоднократных нарушений или грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий; аннулированием лицензии в случае, если нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий повлекло за собой нанесение ущерба здоровью граждан (ст. 13 указанного Закона).

Охрана здоровья населения защищается установлением юридической - административной и уголовной - ответственности за осуществление подлежащей лицензированию деятельности без специального разрешения - лицензии, либо осуществление данной деятельности с нарушением лицензионных требований и условий. Так, согласно ст. 6.2 КоАП РФ занятие частной медицинской практикой или частной фармацевтической деятельностью лицом, не имеющим лицензию на данный вид деятельности, влечет наложение административного штрафа в размере от 20 до 25 МРОТ; занятие народной медициной (целительством) с нарушением установленного законом порядка влечет наложение административного штрафа в размере от 15 до 20 МРОТ. Более строгая (уголовная) юридическая ответственность установлена за занятие частной медицинской практикой или частной фармацевтической деятельностью лицом, не имеющим лицензии на избранный вид деятельности, если это повлекло по неосторожности причинение вреда здоровью человека, - штраф в размере до 300 МРОТ или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до трех месяцев, либо ограничение свободы на срок до трех лет, либо лишением свободы на срок до трех лет; то же деяние, повлекшее по неосторожности смерть человека, наказывается ограничением свободы на срок до пяти лет или лишением свободы на тот же срок (ст. 235 УК РФ).

4. Защита прав и законных интересов граждан (других лиц). Защита прав и законных интересов человека и гражданина осуществляется на самом высоком - международно-правовом - уровне. На конституционно-правовом уровне Российской Федерации также существует должное нормативное обеспечение и защита прав, свобод и законных интересов человека и гражданина. При этом в России признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ (ч. 1 ст. 17 Конституции России).

Как уже было отмечено, человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Данная конституционная норма содержится в ст. 2 гл. 1 "Основы конституционного строя". Между тем осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (ч. 3 ст. 18 Конституции). Права и свободы человека и гражданина, являясь непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции). Таким образом, законодательно закрепленный институт лицензирования есть конституционный способ, позволяющий не допустить нарушение прав и свобод человека и гражданина осуществлением прав и свобод лицами, выполняющими лицензируемый вид деятельности. Последние, осуществляя лицензируемый вид деятельности, реализуют таким образом свое конституционное право на труд, право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, право на сбор, хранение, использование и распространение информации и др. Лицензирование в этом случае выступает способом, формой (федеральным законом) и мерой (особый административно-правовой режим) ограничения этих прав и свобод человека и гражданина в целях защиты прав и законных интересов других лиц. Оно связано с гарантией, обеспечением и защитой государством таких же прав и свобод, а также права на охрану здоровья - физического, психического и нравственного, права на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением, рядом других конституционных и иных прав и свобод*(6).

5. Обеспечение обороны страны (государства). В Федеральном законе от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" (в ред. от 30 декабря 1999 г.) (ст. 1) под обороной понимается система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории. Другой нормативно-правовой акт - Федеральный закон от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне" (в ред. от 9 октября 2002 г.) (ст. 1) - оперирует понятием "гражданская оборона", под которой понимается система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий.

Обороноспособность страны достигается комплексом мер, одной из которых является лицензирование. Оборона страны обеспечивается лицензированием таких видов деятельности, как: разработка вооружения и военной техники; производство вооружения и военной техники; ремонт вооружения и военной техники; утилизация вооружения и военной техники; торговля вооружением и военной техникой и др.

Положением о лицензировании деятельности в области вооружения и военной техники, утвержденным постановлением Правительства РФ от 21 июня 2002 г. N 456, определен порядок лицензирования следующих видов деятельности, осуществляемой юридическими лицами: а) разработка вооружения и военной техники; б) производство вооружения и военной техники; в) ремонт вооружения и военной техники; г) утилизация вооружения и военной техники. Данное Положение не распространяется на утилизацию боеприпасов, ядерных боеприпасов и химического оружия.

Несмотря на то, что Положением о лицензировании деятельности в области вооружения и военной техники установлен единый порядок лицензирования для четырех видов деятельности (только разными лицензирующими органами), лицензия выдается на каждый вид деятельности.

Лицензирование деятельности в области вооружения и военной техники осуществляется Российским агентством по обычным вооружениям, Российским авиационно-космическим агентством, Российским агентством по системам управления, Российским агентством по судостроению и Российским агентством по боеприпасам по видам вооружения и военной техники, входящим в их компетенцию.

Следует иметь в виду, что лицензионная компетенция указанных органов, определенная в статутных положениях о них, может не совпадать с лицензионной компетенцией, установленной постановлением Правительства РФ от 11 февраля 2002 г. N 135 "О лицензировании отдельных видов деятельности".

Рассмотрим компетенцию указанных органов в области лицензирования, установленную в положениях о них. К компетенции Российского агентства по обычным вооружениям (РАВ) отнесено лицензирование деятельности организаций - разработчиков и производителей обычного вооружения по его производству, ремонту и утилизации (подп. 13 п. 3 Положения о РАВ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 31 января 2000 г. N 83); к компетенции Российского агентства по системам управления (РАСУ) - лицензирование деятельности организаций - разработчиков и производителей радиоэлектронной техники военного назначения по ее производству, ремонту и утилизации (подп. 14 п. 3 Положения о РАСУ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 23 декабря 1999 г. N 1430), к компетенции Российского агентства по судостроению (Россудостроение) - лицензирование деятельности организаций - разработчиков и производителей продукции судостроительной промышленности военного назначения по ее производству, ремонту и утилизации (подп. 15 п. 3 Положения о Россудостроении, утвержденного постановлением Правительства РФ от 21 декабря 1999 г. N 1418); к компетенции Российского авиационно-космического агентства (Росавиакосмос) - выдача лицензий на виды космической деятельности и в рамках своей компетенции на разработку, производство, утилизацию военной авиационной техники (подп. 19 п. 3 Положения о Росавиакосмосе, утвержденного постановлением Правительства РФ от 25 октября 1999 г. N 1186).

В свою очередь постановлением Правительства РФ "О лицензировании отдельных видов деятельности" установлена более четкая, соответствующая комментируемому Закону и положениям о лицензировании, лицензионная компетенция РАВ, Росавиакосмоса, Россудостроения, РАСУ и Росбоеприпасов (см. комментарий к ст. 5 настоящего Закона).

К лицензируемым видам деятельности, затрагивающим обороноспособность государства, предъявляются особые лицензионные требования.

Например, согласно п. 3 Положения о лицензировании деятельности в области вооружения и военной техники лицензионными требованиями и условиями при осуществлении деятельности в области вооружения и военной техники являются:

а) выполнение мероприятий по противодействию иностранным техническим разведкам, предусмотренных государственными стандартами Российской Федерации и нормативными правовыми актами Государственной технической комиссии при Президенте Российской Федерации;

б) соблюдение требований нормативно-технической документации при осуществлении лицензируемого вида деятельности;

в) наличие специалистов, имеющих соответствующую квалификацию;

г) наличие структурных подразделений, обеспечивающих выполнение лицензируемого вида деятельности;

д) соблюдение требований по защите сведений, составляющих государственную тайну (в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации);

е) обеспечение помещениями, оборудованием, стендами, контрольно-измерительной аппаратурой, необходимыми для осуществления лицензируемого вида деятельности;

ж) проведение своевременной поверки испытательного, технологического оборудования, контрольно-измерительных средств, используемых при осуществлении лицензируемого вида деятельности;

з) обеспечение учета и хранения документации, материалов, полуфабрикатов, комплектующих изделий, изделий (образцов) вооружения и военной техники;

и) наличие и содержание в работоспособном состоянии средств противопожарной защиты (пожарной сигнализации и пожаротушения), противопожарного водоснабжения и необходимого для ликвидации пожара расчетного запаса специальных средств, наличие плана действий работников на случай пожара;

к) наличие военного представительства Министерства обороны Российской Федерации.

6. Обеспечение безопасности государства. В соответствии со ст. 1 Закона РФ от 5 марта 1992 г. N 2446-1 "О безопасности" (в редакции Закона РФ от 25 декабря 1992 г. N 4235-1, Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2288, Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 116-ФЗ) безопасность - это состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. При этом жизненно важными интересами являются совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства. К основным объектам безопасности относятся: личность - ее права и свободы; общество - его материальные и духовные ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность.

Безопасность достигается проведением единой государственной политики в области обеспечения безопасности, системой мер: экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства. Для создания и поддержания необходимого уровня защищенности объектов безопасности в Российской Федерации разрабатывается система правовых норм, регулирующих отношения в сфере безопасности, определяются основные направления деятельности органов государственной власти и управления в данной области, формируются или преобразуются органы обеспечения безопасности и механизм контроля и надзора за их деятельностью.

Безопасность государства обеспечивается в различных сферах общественной жизни, поэтому действующее законодательство выделяет безопасность пищевых продуктов - состояние обоснованной уверенности в том, что пищевые продукты при обычных условиях их использования не являются вредными и не представляют опасности для здоровья нынешнего и будущих поколений (ст. 1 Федерального закона от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" (в послед. ред.); безопасность гидротехнических сооружений - свойство гидротехнических сооружений, позволяющее обеспечивать защиту жизни, здоровья и законных интересов людей, окружающей среды и хозяйственных объектов (ст. 3 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" (с послед. изм.); промышленную безопасность опасных производственных объектов - состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий (ст. 1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (в послед. ред. от 7 августа 2000 г. N 122-ФЗ, от 10 января 2003 г.), радиационную безопасность населения - состояние защищенности настоящего и будущего поколений людей от вредного для их здоровья воздействия ионизирующего излучения (ст. 1 Федерального закона от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения"); безопасность дорожного движения - состояние данного процесса, отражающее степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий (ст. 2 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (в редакции федеральных законов от 2 марта 1999 г., от 10 января 2003 г.); пожарную безопасность - состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров (ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (с послед. изм.); безопасность туризма - личная безопасность туристов, сохранность их имущества и ненанесение ущерба окружающей природной среде при совершении путешествий (ст. 14 Федерального закона от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (в ред. от 10 января 2003 г.).

Безопасность государства обеспечивается лицензированием широкого спектра видов деятельности, касающихся авиационной техники, шифровальных (криптографических) средств, конфиденциальной информации, оружия, патронов к оружию, взрывчатых материалов, предупреждения и тушения пожаров и др.

Безопасность государства обеспечивается участием практически всех федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование, - лицензирующих органов, среди которых особо выделяются так называемые "силовые ведомства" - МВД России, ФСБ России, ФАПСИ, МЧС России.

7. Сохранение культурного наследия народов Российской Федерации.

Культурное наследие народов Российской Федерации - это материальные и духовные ценности, созданные в прошлом, а также памятники и историко-культурные территории и объекты, значимые для сохранения и развития самобытности Российской Федерации и всех ее народов, их вклада в мировую цивилизацию. Именно такое определение содержится в ст. 3 Основ законодательства Российской Федерации о культуре от 9 октября 1992 г. N 3612-1 (с послед. изм.). Основы законодательства Российской Федерации о культуре провозглашают протекционизм (покровительство) по отношению к национальным культуре, искусству, литературе, иным видам культурной деятельности. В целях создания благоприятных условий для их развития государство использует самые различные административно-правовые методы и средства, в том числе лицензирование деятельности по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры).

В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации в целях данного Федерального закона относятся объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры. Исходя из этого Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" подразделяет объекты культурного наследия народов Российской Федерации на следующие виды: памятники - отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями (в том числе памятники религиозного назначения: церкви, колокольни, часовни, костелы, кирхи, мечети, буддистские храмы, пагоды, синагоги, молельные дома и другие объекты, специально предназначенные для богослужений); мемориальные квартиры; мавзолеи, отдельные захоронения; произведения монументального искусства; объекты науки и техники, включая военные; частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека, включая все движимые предметы, имеющие к ним отношение, основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки (далее - объекты археологического наследия); ансамбли - четко локализуемые на исторически сложившихся территориях группы изолированных или объединенных памятников, строений и сооружений фортификационного, дворцового, жилого, общественного, административного, торгового, производственного, научного, учебного назначения, а также памятников и сооружений религиозного назначения (храмовые комплексы, дацаны, монастыри, подворья), в том числе фрагменты исторических планировок и застроек поселений, которые могут быть отнесены к градостроительным ансамблям; произведения ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства (сады, парки, скверы, бульвары), некрополи; достопримечательные места - творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы, в том числе места бытования народных художественных промыслов; центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки; памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории Российской Федерации, историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей; культурные слои, остатки построек древних городов, городищ, селищ, стоянок; места совершения религиозных обрядов.

Положение о лицензировании деятельности по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) утверждено постановлением Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. N 96. Под деятельностью по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) в данном Положении понимаются научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, проводимые в целях выявления и сохранения объектов культурного наследия.

2. Пункт 2 ст. 1 комментируемого Федерального закона содержит перечень видов деятельности, на которые действие комментируемого Закона не распространяется. Необходимость в выделении этой нормы обусловлена тем, что для осуществления видов деятельности, перечисленных в п. 2 комментируемой статьи, также необходимо получение специального разрешения - лицензии. Однако порядок лицензирования этих видов деятельности (например, образовательной деятельности, биржевой деятельности, нотариальной деятельности, деятельности кредитных организаций) установлен специальными законодательными и иными нормативными актами, регулирующими конкретную сферу общественных отношений - банковскую деятельность, образование, нотариат и др.

Так, согласно ст. 3 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. N 4462-1 (с послед. изм.) нотариальной деятельностью вправе заниматься гражданин РФ, получивший лицензию на право занятия этой деятельностью. Лицензия на право нотариальной деятельности выдается уполномоченными на то органами юстиции республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга в течение месяца после сдачи квалификационного экзамена на основании решения квалификационной комиссии. Порядок выдачи лицензии устанавливается Министерством юстиции РФ.

Предусмотренный Основами Порядок выдачи лицензий на право нотариальной деятельности был утвержден приказом Министерства юстиции РФ от 26 октября 1998 г. N 150.

Лицензирование образовательной деятельности предусмотрено Законом РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" (с послед. изм. и доп.) и Федеральным законом от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем о послевузовском профессиональном образовании" (с послед. изм. и доп.); деятельность кредитных организаций - Федеральным законом от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (в ред. от 10 января 2003 г.); лицензирование деятельности в области таможенного дела - Таможенным кодексом РФ и т.д.

Следует иметь в виду, что так же, как и п. 1 ст. 17, п. 2 ст. 1 комментируемого Закона является объектом пристального внимания законодателя: перечень видов деятельности, на которые действие этого Федерального закона не распространяется, может быть сокращен, увеличен, или изменен (уточнен). Так, если первоначально действие комментируемого Закона не распространялось на страховую деятельность в целом, то с 14 марта 2003 г. - со дня вступления в силу Федерального закона от 11 марта 2003 г. N 32-ФЗ - его действие распространяется на деятельность негосударственных пенсионных фондов по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию.

Статья 2. Основные понятия

1. Комментируемая статья содержит дефиниции (определения) основным понятиям, которыми оперирует настоящий Федеральный закон.

Хотя эти основные понятия ("лицензия", "лицензируемый вид деятельности", "лицензирование", "лицензионные требования и условия", "лицензирующие органы", "лицензиат", "соискатель лицензии" и "реестр лицензии") носят нормативный характер и должны пониматься в комментируемом Федеральном законе только в том значении, в котором они приводятся в ст. 2, юридическое значение данных понятий может быть значительно шире (это будет особо отмечено далее). В данном случае речь идет о несовпадении административно-правового, в частности данного в настоящем Федеральном законе, и гражданско-правового, данного в Гражданском кодексе РФ определений одного и того же понятия - "лицензия". Такое различие, являясь по сути конфликтом, коллизией правовых норм, может привести и зачастую приводит к неправильному пониманию института лицензирования в целом или в конкретных случаях - к серьезным осложнениям правоприменения, когда перед правоприменителем (индивидуальным предпринимателем, юридическим лицом, федеральным органом исполнительной власти и в конечном итоге судом) ставится вопрос о толковании и последующем применении (выборе) того или иного определения одного и того же понятия. Следствием такого выбора может быть не только разрешение конкретного дела в пользу или не в пользу заинтересованного субъекта лицензионных отношений, но и определенная направленность правоприменительной практики, затрагивающей всех субъектов лицензионных отношений. Именно поэтому важно не только истолковать основные понятия ст. 2 комментируемого Федерального закона, но и сопоставить приведенные дефиниции с иными данными в других законодательных актах федерального уровня.

2. Понятие "лицензия" комментируемым Федеральным законом понимается как специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.

Ранее действовавший Федеральный закон от 25 сентября 1998 г. N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" давал иное определение лицензии: лицензия - это разрешение (право) на осуществление лицензируемого вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.

Пункт 1 ст. 49, п. 1 ст. 61 ГК РФ рассматривают лицензию как специальное разрешение на осуществление юридическим лицом отдельных видов деятельности, перечень которых определяется законом.

Как видно, российский законодатель унифицировал административно-правовую и гражданско-правовую дефиниции лицензии.

Под лицензией следует понимать не только специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности, но и официальный документ, подтверждающий это разрешение. Несмотря на то, что такое понимание лицензии не раскрывается в ст. 2 комментируемого Закона, этот вывод можно сделать, в частности, на основании его же ст. 9-11. Кроме того, напомним, что еще Порядком ведения лицензионной деятельности, утвержденным постановлением Правительства РФ от 24 декабря 1994 г. N 1418 (утратило силу), лицензия также отождествлялась с официальным документом: "Лицензия является официальным документом, который разрешает осуществление указанного в нем вида деятельности в течение установленного срока, а также определяет условия его осуществления".

Бланки лицензий утверждаются правовыми актами лицензирующих органов. Так, в Приложении 7 к Методическим рекомендациям по организации лицензирования деятельности по обращению с опасными отходами на территории Российской Федерации, утвержденным распоряжением Министерства природных ресурсов РФ от 2 декабря 2002 г. N 483-р, приводится следующий бланк лицензии на осуществление деятельности по обращению с опасными отходами.

(лицевая сторона бланка лицензии)

Образец ________________ N 000000

Министерство природных ресурсов Российской Федерации

_________________________________________________________________________

(наименование лицензирующего органа)

разрешает осуществление деятельности по обращению с опасными

отходами ИНН _____________________________________________________________

_________________________________________________________________________

(наименование и организационно-правовая форма юридического лица,

_________________________________________________________________________

место его нахождения - для юридического лица;

_________________________________________________________________________

Ф.И.О., место жительства, данные документа,

_________________________________________________________________________

удостоверяющего личность, - для индивидуального предпринимателя)

(Приказ N ____________ от __________________)

Номер лицензии от _______________________________________________________

Срок действия лицензии - до _____________________________________________

М.П.

______________________________ ___________ ______________________________

(должность уполномоченного (подпись) (Ф.И.О.)

лица лицензирующего органа)

Лицензия продлена до ___________________ (приказ N ______ от ___________)

М.П.

______________________________ ___________ ______________________________

(должность уполномоченного (подпись) (Ф.И.О.)

лица лицензирующего органа)

Лицензия продлена до ___________________ (приказ N ______ от ___________)

М.П.

______________________________ ___________ ______________________________

(должность уполномоченного (подпись) (Ф.И.О.)

лица лицензирующего органа)

(обратная сторона бланка лицензии)

Извлечения из положения о лицензировании деятельности по обращению с опасными отходами, утвержденного постановлением Правительства РФ от 23 мая 2002 г. N 340

3. Лицензионными требованиями и условиями осуществления деятельности по обращению с опасными отходами являются:

а) выполнение лицензиатом международных договоров, законодательства Российской Федерации, государственных стандартов в области обращения с опасными отходами, правил, нормативов и требований, регламентирующих безопасное обращение с такими отходами;

б) наличие у лиц, допущенных к деятельности по обращению с опасными отходами, профессиональной подготовки, подтвержденной свидетельствами (сертификатами) на право работы с опасными отходами;

в) наличие у лицензиата принадлежащих ему на законном основании производственных помещений, объектов размещения отходов, соответствующего техническим нормам и требованиям оборудования, транспортных средств, необходимых для осуществления лицензируемой деятельности;

г) наличие у лицензиата средств контроля и измерений, подтверждающих соблюдение нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении лицензируемой деятельности.

7. В случае изменения класса опасности отходов для окружающей среды, свойств и видов отходов, а также места нахождения объектов их размещения лицензиат обязан в 15-дневный срок сообщить об этом в письменной форме в лицензирующий орган.

Извлечения из Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"

Статья 11. Переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии

1. В случае преобразования юридического лица, изменения его наименования или места его нахождения, либо изменения имени или места жительства индивидуального предпринимателя, либо утраты документа, подтверждающего наличие лицензии, лицензиат - юридическое лицо (его правопреемник) или индивидуальный предприниматель - обязан не позднее чем через 15 дней подать заявление о переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии, с приложением документов, подтверждающих указанные изменения или утрату документа, подтверждающего наличие лицензии.

На лицевой стороне лицензии указываются стандартные, нормативно-определенные данные: наименование лицензирующего органа; наименование и организационно-правовая форма юридического лица, место его нахождения - для юридического лица; фамилия, имя, отчество, место жительства, данные документа, удостоверяющего личность, - для индивидуального предпринимателя; лицензируемый вид деятельности; срок действия лицензии; идентификационный номер налогоплательщика; номер лицензии; дата принятия решения о предоставлении лицензии (см. ст. 10 Закона и комментарий к ней).

Как видно, на оборотной стороне лицензии (бланка) приводится "памятка" - извлечения из комментируемого Федерального закона и соответствующего положения о лицензировании конкретного вида деятельности, касающиеся обязанностей лицензиата (лицензионные требования и условия). Такая "памятка" публикуется на оборотной стороне лицензии исключительно по усмотрению лицензирующего органа, поэтому ее отсутствие никаких правовых последствий не влечет.

Распоряжением Министерства путей сообщения РФ от 12 августа 2002 г. N 31пр-р утвержден образец лицензии на осуществление деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на железнодорожном транспорте, подлежащей лицензированию.

Бланк

Лицензия

________________ __________________

(номер лицензии) (дата решения)

Настоящая лицензия удостоверяет право на осуществление деятельности:

_________________________________________________________________________

(вид деятельности)

_________________________________________________________________________

Лицензиат: ______________________________________________________________

(наименование, орг. - правовая форма

_________________________________________________________________________

(Ф.И.О. - для индивидуального предпринимателя))

_________________________________________________________________________

(место нахождения (место жительства для

_________________________________________________________________________

индивидуального предпринимателя))

ИНН: ____________________________________________________________________

(код ИНН)

Основание для выдачи лицензии: _____________________________________

_________________________________________________________________________

(наименование документа, дата, номер)

Лицензионные требования и условия указаны на обороте.

Срок действия лицензии __________________________________________________

(дата)

Первый заместитель Министра _____________________________________________

(и.о., фамилия)

М.П.

серия А N 00000

3. Лицензируемый вид деятельности - это тот вид деятельности, на осуществление которого на территории РФ требуется получение лицензии в соответствии с комментируемым Федеральным законом. Перечень лицензируемых видов деятельности содержится в ст. 17 Закона (см. комментарий к данной статье).

Под лицензированием комментируемый Закон понимает мероприятия, связанные с: 1) предоставлением лицензий; 2) переоформлением документов; подтверждающих наличие лицензий; 3) приостановлением действия лицензий; 4) возобновлением действия лицензий; 5) аннулированием лицензий; 6) контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий. Лицензирование может заключаться хотя бы в одной из вышеперечисленных процедур (например, в предоставлении лицензии), либо в их комплексе (предоставление лицензии и контроль лицензирующих органов), в том числе когда задействованы все вышеперечисленные процедуры.

Лицензионные требования и условия представляют собой совокупность установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности. Таким образом, в данном случае речь идет только об обязанностях, а не о правах лицензиата. По смыслу комментируемой нормы обязанность соблюдения лицензионных требований и условий возложена на лицензиатов, т.е. юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, имеющих лицензию на осуществление конкретного вида деятельности. На соискателей лицензии - юридическое лицо или индивидуального предпринимателя, обратившихся в лицензирующий орган с заявлением о предоставлении лицензии на осуществление конкретного вида деятельности, - лицензионные требования и условия не распространяются.

Лицензирующими органами являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие лицензирование в соответствии с комментируемым Федеральным законом. Определение федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование конкретных видов деятельности, и установление видов деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ, отнесено к компетенции Правительства РФ (см. ст. 5 настоящего Закона и комментарий к ней). При этом определение органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих лицензирование (лицензирующих органов субъектов РФ), отнесено к компетенции субъектов РФ.

Реестр лицензий представляет собой совокупность данных о предоставлении лицензий, переоформлении документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлении и возобновлении действия лицензий и об аннулировании лицензий. Реестры лицензий ведут лицензирующие органы. Порядок ведения реестров лицензий, характер содержащихся в них сведений и порядок их предоставления (ознакомления с ней) регулируются ст. 10, 14 настоящего Закона (подробнее см. комментарий к данным статьям).

Статья 3. Основные принципы осуществления лицензирования

Комментируемая статья содержит основные принципы - базисные, конституирующие начала осуществления лицензирования (принцип - от лат. principium - начало). Эти принципы позволяют достичь нормативно-установленных целей, поставленных перед лицензированием (см. комментарий к ст. 1). Принципы осуществления лицензирования отражают правовую природу административно-правового института лицензирования, являющегося федеральной законодательной мерой ограничения прав и свобод человека и гражданина в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

Обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации отражают ст. 8, 34 Конституции России, в соответствии с которыми в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. При этом в соответствии с п. "ж" ст. 71 Конституции РФ установление правовых основ единого рынка, включающих вопросы единого экономического пространства и развития конкуренции, относится к ведению Российской Федерации (Определение Конституционного Суда РФ от 16 ноября 2000 г. N 237-О). В постановлении от 10 декабря 1997 г. N 19-П Конституционный Суд РФ указал, что принцип единства экономического пространства предопределяет проведение единой финансовой политики и, соответственно, наличие единой финансовой системы, включая бюджетную и налоговую. Именно поэтому законодателем установлены единые для федерального уровня и уровня субъектов РФ размеры лицензионных сборов (см. ст. 15 Закона и комментарий к ней).

В статье 74 Конституции РФ содержится запрет на установление каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Из этих конституционных положений вытекает обязанность государства по созданию и защите единого экономического пространства, единого рынка. Конкретизируя эту обязанность государства, Конституция РФ (ст. 71, п. "ж"), как уже было отмечено, относит установление правовых основ единого рынка к ведению Российской Федерации, поскольку без обеспечения приоритетного, прямого действия законов, закрепляющих эти правовые основы (ГК РФ, законы в области антимонопольной политики и защиты конкуренции, ценообразования, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования и т.п.), на территории всего государства свобода экономической деятельности не может быть реализована (постановление Конституционного Суда РФ от 4 марта 1997 г. N 4-П). Таким образом, осуществление лицензирования в соответствии с комментируемым Федеральным законом призвано также обеспечить единство экономического пространства на всей территории Российской Федерации.

Установление единого перечня лицензируемых видов деятельности (см. ст. 17 Закона и комментарий к ней) и единого порядка лицензирования на территории РФ непосредственно коррелируют с вышеописанным принципом обеспечения единства экономического пространства на территории РФ. Согласно ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими; они определяют смысл, содержание и применение законов. Нормативная регламентация лицензирования, в том числе установление перечня лицензируемых видов деятельности, осуществляется на федеральном уровне с целью соблюдения права и свободы человека и гражданина на всей территории Российской Федерации независимо от местожительства или местопребывания.

Установление лицензионных требований и условий (о понятии лицензионных требований и условий см. ст. 2 и комментарий к ней) в положениях о лицензировании конкретных видов деятельности осуществляет Правительство РФ согласно ст. 5 настоящего Закона (см. комментарий к данной статье).

Гласность и открытость лицензирования как основной принцип позволяет осуществлять контроль за деятельностью как лицензирующих органов, так и государственных и общественных органов и организаций. Гласность и открытость лицензирования реализуются несколькими методами. Во-первых, речь идет об обязательном опубликовании всех нормативных правовых актов, посвященных лицензированию. Конституционная основа этого принципа - ч. 3 ст. 15, в соответствии с которой законы и любые иные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. С другой стороны, гласность и открытость лицензирования означают, что лицензирующие органы ведут реестры лицензий на виды деятельности, лицензирование которых они осуществляют, а информация, содержащаяся в реестре лицензий, является открытой для ознакомления с ней физических и юридических лиц (см. ст. 14 Закона и комментарий к ней).

Соблюдение законности при осуществлении лицензирования предполагает прежде всего неукоснительное соблюдение Конституции РФ, законодательных и иных нормативных правовых актов всеми субъектами лицензионных правоотношений. В системе лицензионного законодательства главенствующая роль непременно принадлежит комментируемому Федеральному закону, в соответствии со ст. 18 которого федеральные законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие порядок лицензирования отдельных видов деятельности, за исключением видов деятельности, предусмотренных п. 2 ст. 1 настоящего Закона, действуют в части, не противоречащей этому Федеральному закону, и подлежат приведению в соответствие с ним (подробнее см. комментарий к п. 1 ст. 18). Таким образом, несмотря на юридическое равенство комментируемого Закона и иных федеральных законов, приоритетом обладает специальный, принятый позднее федеральный законодательный акт. Далее принцип законности на федеральном подзаконном уровне применительно к лицензионным правоотношениям имеет следующую иерархическую цепочку: нормативные указы Президента РФ - постановления Правительства РФ - нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти - ненормативные (индивидуальные) правовые акты федеральных органов исполнительной власти (лицензирующих органов). Аналогичная цепочка, хотя и со своими особенностями организации системы исполнительной власти, строится и на уровне субъектов РФ. Гарантии соблюдения законности носят конституционно-правовой характер.

Статья 4. Критерии определения лицензируемых видов деятельности

Комментируемая статья устанавливает критерии определения лицензируемых видов деятельности применительно к настоящему Федеральному закону.

Критерий (от греч. kriterion - средство для решения) - это признак, на основании которого производятся оценка, определение, классификация чего-нибудь, мерило*(7).

Данная статья указывает на два критерия, т.е. основания введения настоящим Законом лицензирования применительно к отдельным видам деятельности, исчерпывающий перечень которых содержится в ст. 17.

Первый критерий - это потенциальная возможность нанесения ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации. Это основание введения лицензирования и установления особого порядка его осуществления применительно к определенным видам деятельности является, с другой стороны, и целью осуществления такого лицензирования (см. комментарий к ст. 1). Следует иметь в виду, что осуществление отдельных видов деятельности, перечисленных в ст. 17 комментируемого Закона, может причинить как материальный, так и нематериальный (моральный) вред.

В отличие от аналогичного Закона 1998 г. в ст. 4 отсутствует указание на возможное причинение вреда нравственности граждан, однако такое основание вытекает из ч. 3 ст. 55 Конституции России и из толкования положений комментируемой статьи о нанесении ущерба "правам, законным интересам, здоровью граждан". В то же время комментируемая статья особо выделяет возможность нанесения ущерба культурному наследию народов Российской Федерации, под которым понимаются материальные и духовные ценности, созданные в прошлом, а также памятники и историко-культурные территории и объекты, значимые для сохранения и развития самобытности Российской Федерации и всех ее народов, их вклада в мировую цивилизацию (ст. 3 Основ законодательства Российской Федерации о культуре от 9 октября 1992 г. N 3612-1).

Второй критерий определения лицензируемых видов деятельности - это невозможность осуществления государственного регулирования потенциально опасных видов деятельности (ст. 17) иными методами, кроме как лицензированием.

К иным государственно-разрешительным методам относятся прежде всего государственная регистрация (несколько видов), сертификация, стандартизация, квотирование.

Так, государственная регистрация юридических лиц - это акт уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемый посредством внесения в государственный реестр сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, а также иных сведений о юридических лицах в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц".

Сертификация продукции - это процедура подтверждения соответствия, посредством которой независимая от изготовителя (продавца, исполнителя) и потребителя (покупателя) организация удостоверяет в письменной форме, что продукция соответствует установленным требованиям (ст. 1 Закона РФ от 10 июня 1993 г. N 5151-1 "О сертификации продукции и услуг" (в послед. ред.). Цели осуществления сертификации схожи с целями осуществления лицензирования. Сертификация осуществляется в целях: создания условий для деятельности организаций и предпринимателей на едином товарном рынке РФ, а также для участия в международном экономическом, научно-техническом сотрудничестве и международной торговле; содействия потребителям в компетентном выборе продукции; защиты потребителя от недобросовестности изготовителя (продавца, исполнителя); контроля безопасности продукции для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества; подтверждения показателей качества продукции, заявленных изготовителем.

Стандартизация - это деятельность по установлению норм, правил и характеристик в целях обеспечения: безопасности продукции, работ и услуг для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества; технической и информационной совместимости, а также взаимозаменяемости продукции; качества продукции, работ и услуг в соответствии с уровнем развития науки, техники и технологии; единства измерений; экономии всех видов ресурсов; безопасности хозяйственных объектов с учетом риска возникновения природных и техногенных катастроф и других чрезвычайных ситуаций; обороноспособности и мобилизационной готовности страны (ст. 1 Закона РФ от 10 июня 1993 г. N 5154-1 "О стандартизации" (в послед. ред.).

Понятие квотирования в действующем федеральном законодательстве не раскрывается, однако его анализ позволяет сделать вывод о том, что под квотированием следует понимать количественное ограничение чего-либо. Квота - от лат. quota - часть, приходящаяся на каждого, quot - сколько*(8). Юридической наукой выработана следующая дефиниция квотирования: "Квотирование - количественные ограничения производства, экспорта и импорта товаров (по физическому объему или по стоимости), вводимые межгосударственными и национально-государственными органами с целью регулирования международной торговли, а также сбалансирования внутренней торговли и платежей; относится к числу традиционных мер нетарифного регулирования и осуществляется согласно установленным импортным и экспортным квотам по лицензиям, копии которых прилагаются к таможенным декларациям наряду с другими документами, необходимыми для таможенных целей"*(9).

По смыслу комментируемой статьи если защиту прав, законных интересов, здоровье граждан, оборону и безопасность государства, культурное наследие народов РФ можно обеспечить иными государственно-правовыми методами, нежели лицензированием, например стандартизацией, сертификацией и др., то потребность в лицензировании отпадает*(10).

Статья 5. Определение полномочий Правительства РФ при осуществлении лицензирования

1. Комментируемая статья устанавливает полномочия Правительства РФ при осуществлении лицензирования. Эти полномочия и субъект, на который возлагается осуществление этих полномочий, - федеральное Правительство, обусловлены конституционным принципом единства экономического пространства на территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ). Согласно п. "е" и "ж" ч. 1 ст. 71 Конституции РФ установление основ федеральной политики и федеральной программы в области экономического развития Российской Федерации, установление правовых основ единого рынка находятся в ведении Российской Федерации, а административное законодательство, в соответствии с п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, - в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

На федеральном уровне полномочия в указанных сферах осуществляются в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Правительством РФ (далее - Закон о Правительстве). Согласно ст. 14 Закона о Правительстве Правительство РФ осуществляет регулирование экономических процессов, обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности; в соответствии со ст. 16 принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия, разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы; обеспечивает государственную поддержку культуры и сохранение как культурного наследия общегосударственного значения, так и культурного наследия народов РФ (ст. 17); обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности (ст. 18); осуществляет необходимые меры по обеспечению обороны и государственной безопасности РФ (ст. 20) и др. Указанные полномочия Правительство осуществляет, участвуя также в лицензионных правоотношениях.

2. В комментируемой статье подчеркивается, что Правительство РФ осуществляет свои полномочия при осуществлении лицензирования в соответствии с определенными Президентом РФ основными направлениями внутренней политики государства. Напомним, что ст. 5 ранее действовавшего Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" 1998 г. такого положения не содержала, определяя при этом полномочия Президента РФ и Правительства РФ при осуществлении лицензирования.

Первое указание на "определение основных направлений внутренней политики государства" Президентом РФ содержится в ч. 3 ст. 80 Конституции РФ: "Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства". При этом ни Конституция РФ, ни федеральное законодательство не устанавливают обязательное закрепление основных направлений внутренней политики Российского государства, выработанных Президентом РФ, в правовых актах - указах или распоряжениях Президента РФ. В соответствии с п. "е" ст. 84 Конституции РФ Президент РФ "обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства". Таким образом, основная, но не единственная форма выражения определенных Президентом РФ основных направлений внутренней политики России - это ежегодные послания Федеральному Собранию. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 6 марта 1997 г. "Порядок во власти - порядок в стране (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)", в частности, говорится: "На Президента страны Конституцией возложена ответственность за определение основных направлений внутренней и внешней политики России. Эти направления формулируются, в первую очередь, в ежегодных Посланиях Президента Федеральному Собранию. Поэтому они являются документами, обязательными для исполнительной власти и задающими ориентиры для деятельности иных ветвей власти. За реализацию выдвинутых задач должностные лица всех органов и уровней исполнительной власти будут нести персональную ответственность". Поскольку ежегодное Послание Президента РФ Федеральному Собранию носит весьма сложную правовую природу, Президент РФ после его оглашения практикует нормативное закрепление основных направлений внутренней политики РФ в указах и распоряжениях. В Послании от 6 марта 1997 г. Президент РФ по этому поводу отмечает следующее: "Не удовлетворен степенью и качеством реализации предыдущих Посланий. Поэтому начиная с 1997 г. вводятся в практику меры, призванные обеспечить выполнение задач, поставленных в Послании. 1. Будет издан указ, регламентирующий осуществление предусмотренных в Послании основных мер. 2. Правительство РФ обязано регулярно (один раз в три месяца) представлять Президенту РФ отчеты о выполнении Послания на текущий год. В этих отчетах должны содержаться конкретные данные о том, что удалось и что не удалось сделать по направлениям, обозначенным в Послании:". Впоследствии Президентом РФ был подписан Указ от 3 апреля 1997 г. N 278 "О первоочередных мерах по реализации Послания Президента РФ Федеральному Собранию "Порядок во власти - порядок в стране (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)", в котором, исходя из определенных в данном Послании приоритетов во внешней и внутренней политики государства, Правительству РФ давались конкретные поручения.

Основные направления внутренней политики государства, определенные Президентом РФ, закрепляются и в утверждаемых им тематических концепциях и доктринах, например в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, новая редакция которой утверждена Указом Президента РФ от 10 января 2000 г. N 24, в Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации, одобренной Указом Президента РФ от 28 апреля 1997 г. N 425, в Доктрине информационной безопасности Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 9 сентября 2000 г. N Пр-1895.

Организация разработки предложений для ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства возложена на Секретаря Совета Безопасности Российской Федерации; а Совет Безопасности в свою очередь и вырабатывает предложения об основных направлениях внутренней политики Российского государства для ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию (см. Положение о Совете Безопасности Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 2 августа 1999 г. N 949 (в послед. ред.).

В свою очередь Администрация Президента РФ создает условия для определения Президентом основных направлений внутренней и внешней политики государства (п. 5 Положения об Администрации Президента РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 2 октября 1996 г. N 1412 (с послед. изм. и доп.). Информационное взаимодействие Администрации Президента РФ с федеральными органами государственной власти относительно основных направлений внутренней политики Российского государства, выработанных Президентом РФ, осуществляется через Главное управление внутренней политики Президента РФ, являющееся самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ (Положение о Главном управлении внутренней политики Президента РФ, утвержденное Указом Президента РФ от 2 июня 2001 г. N 629).

3. При осуществлении лицензирования Правительство РФ утверждает положения о лицензировании конкретных видов деятельности, перечень которых содержится в ст. 17 комментируемого Закона. Эти положения утверждаются постановлениями Правительства РФ - актами, имеющими нормативный характер (ст. 23 Закона о Правительстве). Следовательно, и сами положения о лицензировании конкретных видов деятельности также носят нормативный характер. Постановления Правительства РФ обязательны к исполнению на всей территории России; они подписываются Председателем Правительства РФ. Поскольку постановления Правительства РФ и утверждаемые ими положения о лицензировании конкретных видов деятельности затрагивают права, свободы и обязанности граждан, они вступают в силу не ранее дня их официального опубликования.

Эти постановления могут вступить в силу и с более поздней даты, нежели с даты их официального опубликования, если такой порядок вступления их в силу установлен в самих постановлениях Правительства РФ. Постановлениями Правительства РФ могут утверждаться как одно, так и несколько положений о лицензировании конкретных видов деятельности, регулирующих порядок лицензирования в смежных областях. Так, постановлением Правительства РФ от 23 сентября 2002 г. N 691 утверждены Положение о лицензировании деятельности по распространению шифровальных (криптографических) средств; Положение о лицензировании деятельности по техническому обслуживанию шифровальных (криптографических) средств; Положение о лицензировании предоставления услуг в области шифрования информации; Положение о лицензировании разработки, производства шифровальных (криптографических) средств, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств информационных и телекоммуникационных систем.

Принимаемыми ныне Правительством РФ постановлениями об утверждении положений о лицензировании конкретных видов деятельности признаются утратившими силу постановления Правительства РФ, изданные на основании ранее действовавшего Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности". Кроме того, в действующих постановлениях может быть определен срок действия лицензий, выданных на основании прежнего Закона о лицензировании. Так, постановлением Правительства РФ от 14 августа 2002 г. N 595 установлено, что лицензии на осуществление деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов, выданные в установленном порядке до принятия данного постановления, действуют до окончания указанного в них срока.

В соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" (в послед. ред.) постановления Правительства РФ подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" и Собрании законодательства Российской Федерации в течение 10 дней после дня их подписания. В то же время, согласно ст. 23 Закона о Правительстве постановления Правительства РФ о лицензировании подлежат официальному опубликовании не позднее 15 дней со дня их принятия.

Официальным опубликованием постановления Правительства РФ считается публикация его текста в "Российской газете" или в Собрании законодательства Российской Федерации. Официальными являются также тексты постановлений Правительства РФ, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации "Система".

Постановления Правительства РФ могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи.

Согласно ч. 3 ст. 115 Конституции РФ постановления Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ.

Кроме того, любое постановление Правительства РФ и утвержденное им положение о лицензировании конкретного вида деятельности могут быть обжалованы в суд. Рассмотрение дел об оспаривании постановлений Правительства РФ и утвержденных ими положений о лицензировании конкретных видов деятельности отнесено к компетенции (подсудности) Верховного Суда РФ (ст. 27 ГПК РФ).

4. Правительство РФ наделено также полномочиями по определению федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование конкретных видов деятельности.

В соответствии с ч. 1 ст. 110 Конституции РФ, ст. 1 Закона о Правительстве Правительство РФ осуществляет исполнительную власть в РФ. Правительство РФ осуществляет исполнительную власть, возглавляя единую систему исполнительной власти в РФ.

По общему правилу, согласно ст. 12 Закона о Правительстве, Правительство РФ руководит работой федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность. Особый порядок управления федеральными органами исполнительной власти установлен ст. 32 этого же Закона: деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий руководит не Правительство РФ, а непосредственно Президент России, а Правительство РФ в свою очередь координирует деятельность указанных органов.

Структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. N 867 (послед. ред. от 11 марта 2003 г.).

Осуществляя руководство нормативно определенными федеральными органами исполнительной власти, Президент РФ и Правительство РФ утверждают положения о них, в которых могут закрепляться, помимо иных, и лицензионные полномочия конкретного федерального органа исполнительной власти. Так, в соответствии с п. 5 Положения о ФСБ России, утвержденным Указом Президента РФ от 6 июля 1998 г. N 806, ФСБ России участвует в лицензировании деятельности предприятий, учреждений и организаций, связанной с использованием сведений, составляющих государственную тайну, оказанием услуг по защите государственной тайны; определяет основные направления деятельности органов федеральной службы безопасности в этих областях; осуществляет лицензирование деятельности не уполномоченных на осуществление оперативно-розыскной деятельности физических и юридических лиц, связанной с разработкой, производством, реализацией, приобретением в целях продажи, ввозом в РФ и вывозом за ее пределы специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, а также сертификацию, регистрацию и учет таких специальных технических средств; принимает участие по решению Правительства РФ в лицензировании отдельных видов деятельности. Минимущество России осуществляет лицензирование оценочной деятельности и контроль за соблюдением лицензионных требований и условий (п. 6 Положения о Минимуществе России, утвержденного постановлением Правительства РФ от 3 июня 2002 г. N 377). Правительство РФ определяет федеральные органы исполнительной власти (в том числе и те, деятельностью которых руководит Президент РФ), осуществляющих лицензирование конкретных видов деятельности, в отдельном нормативном правовом акте - постановлении от 11 февраля 2002 г. N 135. Этим постановлением утвержден следующий Перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование.

Указанные федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие лицензирование конкретных видов деятельности, разрабатывают проекты положений о лицензировании соответствующих видов деятельности. Методическое руководство деятельностью федеральных органов исполнительной власти по разработке проектов положений о лицензировании соответствующих видов деятельности возложено на Минэкономразвития России (п. 6 постановления Правительства РФ от 11 февраля 2002 г. N 135).

5. К компетенции Правительства РФ отнесено установление видов деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ. Это законодательное положение комментируемой статьи обусловлено ст. 72 Конституции РФ, в соответствии с которой административное законодательство, каковым является и лицензионное, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, а также иными конституционными нормами (ст. 76-78).

Возглавляя единую систему исполнительной власти в России, Правительство РФ в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения, в данном случае - применительно к реализации административно-правовых предписаний, вправе установить виды деятельности, лицензирование которых осуществляется исключительно органами исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с нормами и принципами, определенными федеральным законодателем.

Перечень видов деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ, утвержден постановлением Правительства РФ от 11 февраля 2002 г. N 135. К ним относятся:

1) производство дезинфекционных, дезинсекционных и дератизационных средств;

2) ветеринарная деятельность;

3) заготовка, переработка и реализация лома цветных металлов;

4) заготовка, переработка и реализация лома черных металлов;

5) публичный показ аудиовизуальных произведений, если указанная деятельность осуществляется в кинозале.

Перечень конкретных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование соответствующих видов деятельности, утверждается каждым субъектом РФ самостоятельно. Однако проекты положений о лицензировании конкретных видов деятельности, осуществляемой органами исполнительной власти субъектов РФ, разрабатываются федеральными органами исполнительной власти - Минздравом России (1), Минсельхозом России (2), Минпромнауки России (3), 4) и Минкультуры России (5)*(11) - с участием органов исполнительной власти субъектов РФ (п. 4 постановления Правительства РФ N 135).

Статья 6. Полномочия лицензирующих органов

1. Пункт 1 комментируемой статьи определяет полномочия лицензирующих органов. Легальная дефиниция понятию "полномочия" дается в п. 5 ст. 2 Федерального закона от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. от 20 мая 2002 г.), в соответствии с которым полномочия органа государственной власти - это права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. Хотя данное определение полномочий дается в целях указанного Федерального закона, оно может быть распространено и на другие административно-правовые, в том числе лицензионные, отношения.

Согласно п. 4 ст. 2 Федерального закона от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией РФ и принятыми в соответствии с ней конституциями (уставами) субъектов РФ представляет собой компетенцию органа государственной власти. В свою очередь юридической наукой дается несколько иная, более содержательная трактовка компетенции органа государственной власти. Так, профессор Ю.А.Тихомиров, определяя в самом общем виде компетенцию как "возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел", выделяет следующие элементы компетенции: 1) цели, установленные нормами права; 2) предметы ведения, т.е. юридически определенные сферы и объекты воздействия; 3) властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений и совершения действий и 4) ответственность за их неисполнение*(12).

Таким образом, полномочия лицензирующих органов есть установленная комментируемым Федеральным законом мера принятия решений и совершения действий, непосредственно связанных с лицензированием. Законодательное закрепление полномочий лицензирующих органов обусловлено конституционными принципами и нормами. Как было отмечено выше (см. комментарий к ст. 1), лицензирование представляет собой ограничение прав и свобод человека и гражданина в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции России). При этом такое ограничение должно, во-первых, закрепляться исключительно на федеральном законодательном уровне и, во-вторых, быть соразмерным, дабы не нарушать конституционные права и свободы.

Следует иметь в виду, что дуализм полномочий - их законодательное разделение на права и обязанности - лицензирующих органов не следует рассматривать как возможность (свободу) и необходимость (обязательность) данного органа принять юридически значимое решение и совершить юридически значимое действие. Право и обязанность в полномочиях лицензирующих органах следует рассматривать прежде всего как правообязанность, которую, как отмечает профессор Ю.А.Тихомиров, нельзя не реализовывать в публичных интересах*(13). Наоборот, в специально предусмотренных законом случаях (например, осуществляя контроль за лицензиатом - см. ст. 12 данного Закона и комментарий к ней) лицензирующие органы, как это ни парадоксально, обязаны воспользоваться своим правом. В этом и состоит одно из ключевых отличий административно-правовых отношений от частноправовых.

Федеральные органы исполнительной власти наделяются лицензионными полномочиями (в зависимости от их компетенции) как законодательными, так и подзаконными актами, в частности положениями о них, утверждаемыми постановлениями Правительства России и указами Президента РФ. Так, согласно Положению о Министерстве имущественных отношений, утвержденному постановлением Правительства РФ от 3 июня 2002 г. N 377, Минимущество России осуществляет лицензирование оценочной деятельности и контроль за соблюдением лицензионных требований и условий (подп. 50 п. 5 Положения); Министерство науки, промышленности и технологий РФ осуществляет лицензирование экспортно-импортных операций в области военно-технического сотрудничества (подп. 56 п. 4 Положения о Минпромнауки, утвержденного постановлением Правительства РФ от 26 октября 2000 г. N 812); Федеральная служба безопасности России осуществляет лицензирование деятельности не уполномоченных на осуществление оперативно-розыскной деятельности физических и юридических лиц, связанной с разработкой, производством, реализацией, приобретением в целях продажи, ввозом в Российскую Федерацию и вывозом за ее пределы специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации (п. 8 Положения о ФСБ России, утвержденного Указом Президента РФ от 6 июля 1998 г. N 806) и т.д.

2. Пункт 1 комментируемой статьи содержит исчерпывающий, так называемый "закрытый" перечень полномочий лицензирующих органов, который может быть изменен только путем внесения соответствующих изменений (исключений или дополнений) в комментируемый Федеральный закон. При этом законодатель установил единый объем полномочий как для федеральных лицензирующих органов, так и для лицензирующих органов субъектов Федерации в целях соблюдения основных принципов осуществления лицензирования (см. ст. 3 данного Закона и комментарий к ней). Итак, лицензирующие органы осуществляют следующие полномочия: 1) предоставляют лицензии (см. ст. 9, 10 данного Закона и комментарии к ним); 2) переоформляют документы, подтверждающие наличие лицензий (см. ст. 11 данного Закона и комментарий к ней); приостанавливают действие лицензий; возобновляют действие лицензий; аннулируют лицензии в случае неуплаты лицензиатом в течение трех месяцев лицензионного сбора за предоставление лицензии (о приостановлении, возобновлении и аннулировании лицензий см. ст. 13 данного Закона и комментарий к ней); ведут реестр лицензий (см. ст. 14 данного Закона и комментарий к ней); осуществляют контроль за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий (см. ст. 12 данного Закона и комментарий к ней).

Порядок осуществления полномочий лицензирующих органов устанавливается положениями о лицензировании конкретных видов деятельности.

3. Согласно п. 2 комментируемой статьи федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление своих полномочий по лицензированию конкретных видов деятельности. Понятно, что в данном случае речь идет не о всех федеральных органах исполнительной власти, а только о тех, которые осуществляют лицензирование (см. комментарий к ст. 5).

Конституционная основа такого законодательного положения - ч. 2 ст. 78 Основного Закона России. Необходимым ограничением такой передачи осуществления лицензионных полномочий является соблюдение конституционных норм.

Подчеркнем, что комментируемая статья позволяет федеральным лицензирующим органам передавать лицензирующим органам субъектов РФ не полномочия, а осуществление своих полномочий. Федеральные лицензирующие органы могут передать лицензирующим органам субъектов РФ осуществление какого-нибудь одного полномочия (например, только приостановление действия лицензий) либо нескольких или всех лицензионных полномочий, поименованных в п. 1 комментируемой статьи.

Хотя в комментируемой статье ничего не говорится о передаче лицензирующими органами субъектов РФ федеральным лицензирующим органам осуществления своих полномочий в области лицензирования, такая возможность вытекает из ч. 3 ст. 78 Конституции РФ, в соответствии с которой "органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий".

Передача осуществления лицензионных полномочий как от федеральных лицензирующих органов лицензирующим органам субъектов РФ, так и от последних к федеральным закрепляется в специальном соглашении, носящем административно-правовой характер.

Статья 7. Действие лицензии

1. Обязанность получать лицензию на каждый вид деятельности, указанный в п. 1 ст. 17 настоящего Закона, обращенная к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, корреспондировала с гарантией того, что они не будут принуждены государственными органами к получению лицензии на такой вид деятельности, который прямо не установлен в п. 1 ст. 17 Закона.

Основная сложность в бесконфликтной реализации обязанности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей получать лицензию на каждый лицензируемый вид деятельности заключается как раз в том, что конкретное и полное содержание тех видов деятельности, которые приведены в п. 1 ст. 17 Закона, в самом Законе не установлено. Таким образом, возникает важный вопрос: вправе ли органы исполнительной власти (в том числе и Правительство РФ) самостоятельно устанавливать содержание какой-либо деятельности исключительно в целях ее лицензирования?

При этом следует подчеркнуть, что формулировка абз. 1 п. 1 комментируемой статьи является юридически более точной по сравнению с аналогичной формулировкой ранее действовавшего Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" 1998 г. Согласно п. 1 ст. 7 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" 1998 г., "лицензия выдается на каждый лицензируемый вид деятельности". Несмотря на то, что перечень лицензируемых видов деятельности, как и в действующем Законе, приводился в отдельной статье, Правительство РФ в положениях о лицензировании конкретных видов деятельности нередко позволяло себе давать "расшифровки" и уточнения какого-либо лицензируемого вида деятельности, причем такие расшифровки и уточнения были очень спорными. В итоге, если в вышеуказанном Законе приводился один лицензируемый вид деятельности, то впоследствии Правительство РФ предусматривало получение не одной, а нескольких лицензий. Теперь в Законе делается акцент на то, что лицензию необходимо получить не просто на лицензируемый вид деятельности, а на вид деятельности, указанный в п. 1 ст. 17 Закона, что облегчает контроль за положениями о лицензировании отдельных видов деятельности, утверждаемыми Правительством РФ.

В качестве примера того, как исполнительная власть предпринимала попытки обязать хозяйствующие субъекты получать лицензии на виды деятельности, не отнесенные Законом к лицензируемым, можно привести постановление Правительства РФ от 17 июля 1996 г. N 832 (в послед. ред.), которым были утверждены Особые условия приобретения радиоэлектронных и высокочастотных средств, где в п. 7 было установлено, что реализация (поставка, оптовая и (или) розничная продажа) радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств на территории РФ осуществляется изготовителями, поставщиками и торгующими организациями на основании разрешений, выдаваемых органами службы государственного надзора за связью в РФ. ВС РФ признал установление Правительством РФ обязанности получать разрешение на реализацию радиоэлектронных и высокочастотных устройств незаконным. В определении ВС РФ от 11 апреля 2002 г. N КАС 02-165 указаны следующие весьма показательные для защиты прав и интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей аргументы: "Законодатель не наделял Правительство РФ правом вводить разрешения на реализацию радиоэлектронных и высокочастотных устройств. Не предоставляет Правительству РФ право на издание правовых актов, ограничивающих права и свободы граждан, и Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации", ст. 23 которого предусматривает, что Правительство РФ издает постановления (правовые акты, имеющие нормативный характер) и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ. Согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ и ст. 49 ГК РФ любое ограничение прав и свобод гражданина (при соблюдении определенных условий) возможно лишь в случае, когда перечень таких отдельных видов деятельности, осуществление которых возможно лишь на основании специального разрешения, определен законом. Так как законодатель не установил необходимость получения специального разрешения на право осуществлять деятельность по реализации радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств, введение такого ограничения п. 7 Особых условий является незаконным, а сам акт в указанной части принят Правительством РФ с превышением имеющихся у него полномочий. Фактически издав оспоренное положение нормативного акта, Правительство РФ подменило собой законодателя, единственно правомочного вводить такие ограничения прав и свобод граждан (в том числе и права заниматься отдельными видами деятельности)".

2. Наиболее оптимальными способами разрешения вопроса о содержании лицензируемых видов деятельности могли бы быть: 1) наличие федерального закона, регулирующего соответствующий вид деятельности и определяющего, какие сферы общественных отношений относятся к этому виду деятельности; 2) в отсутствие такого федерального закона - установление содержания лицензируемых видов деятельности на основании Общероссийского классификатора видов экономической деятельности, продукции и услуг.

Так, согласно абз. 2 п. 1 Положения о лицензировании геодезической деятельности, утвержденного постановлением Правительства РФ от 28 мая 2002 г. N 360 (в ред. от 3 октября 2002 г.), виды работ, относящиеся к геодезической деятельности, определяются законодательством РФ о геодезии и картографии. Согласно п. 1 ст. 4 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. N 209-ФЗ "О геодезии и картографии" (в ред. от 10 января 2003 г.), "геодезическая и картографическая деятельность исходя из назначения выполняемых работ включает в себя: геодезические и картографические работы федерального назначения, результаты которых имеют общегосударственное, межотраслевое значение; геодезические и картографические работы специального (отраслевого) назначения, необходимость проведения которых определяется потребностями субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, отдельных отраслей, граждан и юридических лиц". Далее в указанном Законе приводится перечень геодезических и картографических работ федерального назначения и перечень геодезических и картографических работ специального (отраслевого) назначения.

К сожалению, Правительство РФ при утверждении соответствующих положений о лицензировании конкретных видов деятельности не всегда руководствуется названными принципами.

Примером того, как Правительство РФ "независимо" определяет, какие общественные отношения относятся к лицензируемому виду деятельности, является, в частности, Положение о лицензировании заготовки, переработки и реализации лома цветных металлов, утвержденное постановлением Правительства РФ от 23 июля 2002 г. N 552. Согласно абз. 2 п. 1 данного Положения заготовка, переработка и реализация лома цветных металлов включает в себя сбор, скупку (закупку) лома цветных металлов у физических и юридических лиц, сортировку, хранение, отбор, извлечение, резку, разделку, прессование, брикетирование, переплав, а также продажу или передачу лома цветных металлов на возмездной или безвозмездной основе.

В связи с этим можно привести постановление ФАС Северо-Западного округа от 29 мая 2001 г. N А52/3188/2000/2, в котором суд пришел к следующему выводу: "В соответствии со ст. 17 Закона РФ "О лицензировании отдельных видов деятельности" лицензированию подлежит деятельность по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов. Доводы налоговой инспекции о том, что истец должен иметь лицензию на закупку лома цветных и черных металлов, не соответствует названной норме закона, поскольку лицензированию подлежит заготовка". Тем самым арбитражный суд, во-первых, признал, что неправомерно требовать получение лицензии на ту деятельность, которая прямо не указана в ст. 17, во-вторых, указал на то, что Правительство РФ, утверждая положение о лицензировании конкретного вида деятельности, не вправе устанавливать и содержание такой деятельности, в третьих, указал на то, что в содержание деятельности по заготовке лома черных и цветных металлов, подлежащей лицензированию, закупка лома не входит. И напрямую настоящие выводы арбитражного суда относятся к нормам действующих в настоящее время Положения о лицензировании заготовки, переработки и реализации лома цветных металлов и Положения о лицензировании заготовки, переработки и реализации лома черных металлов, которые устанавливают, что заготовка лома металлов включает в себя в том числе и его закупку. Согласно позиции суда, поскольку эти нормы не следуют из Закона, то не являются в достаточной мере обоснованными и правомерными.

К сожалению, в практике судов общей юрисдикции, в компетенции которых, как и арбитражных судов, находится разрешение вопросов о соответствии подзаконных правовых актов законам, при разрешении поставленного вопроса существует необъяснимое противоречие в толковании одних и тех же норм в зависимости от конкретного дела.

Решением Хабаровского краевого суда от 23 февраля 2001 г., оставленным в силе определением ВС РФ от 24 апреля 2001 г. N 58-Г01-18, признано недействительным постановление главы администрации Хабаровского края от 10 августа 1998 г. N 313 "О лицензировании международной туристической деятельности на территории Хабаровского края". При этом в названном Определении ВС РФ указано: "В обжалуемом постановлении определен порядок лицензирования международной туристической деятельности. Между тем ФЗ "Об основах туристской деятельности в РФ" понятия "международная туристическая деятельность" не содержит. Закон содержит в себе определение туризма выездного - путешествия лиц, постоянно проживающих в РФ, в другую страну, и туризма въездного - путешествия в пределах РФ лиц, не проживающих постоянно в РФ: постановление главы Хабаровского края N 313 определило порядок лицензирования не предусмотренной ФЗ "Об основах туристской деятельности в РФ" международной туристической деятельности: Доводы кассационной жалобы о том, что понятия "въездной" и "выездной" туризм являются двумя составляющими единого понятия международного туризма; а также о том, что, несмотря на отсутствие в ФЗ понятия международной туристической деятельности, в ст. 1 Закона раскрыть содержание выездного и въездного туризма, которые соответствуют понятию международной туристической деятельности, изложенной в п. 2 "Положения о лицензировании международной туристической деятельности", утвержденного постановлением Правительства РФ N 1222, были предметом судебного исследования и правильно признаны неубедительными".

Позднее гражданином была подана жалоба в ВС РФ о признании недействительным постановления Правительства РФ от 12 декабря 1995 г. N 1222 "О лицензировании международной туристической деятельности" (утратило силу) со ссылкой на то, что, поскольку лицензирование международной туристической деятельности законом не предусмотрено, оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует действующему законодательству и нарушает его гражданские права и охраняемые законом интересы, т.к. он был незаконно привлечен к уголовной ответственности за осуществление международной туристической деятельности с нарушением условий лицензирования. По результатам рассмотрения этой жалобы ВС РФ в решении от 22 февраля 2002 г. N ГКПИ 2001-1469 указал следующее: "Правительство РФ постановлением от 12 декабря 1995 г. N 1222 утвердило Положение о лицензировании международной туристической деятельности. Настоящее Положение регулирует порядок и условия лицензирования международной туристической деятельности, осуществляемой российскими и расположенными на территории РФ иностранными организациями независимо от их организационно-правовой формы, а также физическими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. В соответствии с п. 2 Положения под международной туристической деятельностью понимается прием иностранных туристов на территории РФ и направление туристов за рубеж. Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в РФ" под туристской деятельностью понимает туроператорскую и турагентскую деятельностью, а также иную деятельность по организации путешествий. Деятельность туроператоров и турагентств направлена на реализацию туристам права на тур, включающий комплекс услуг по размещению, перевозке, питанию туристов, экскурсионных услуг, услуг гидов-переводчиков и других услуг. Из объяснений представителя заинтересованного лица Правительства РФ: следует, что деятельность туроператоров и турагентов по приему иностранных туристов на территории РФ и направление туристов за рубеж является международной туристической деятельностью: Доводы жалобы о том, что международная туристическая деятельность не внесена в Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг, входящий в состав Единой системы классификации и кодирования технико-экономической и социальной информации РФ, а также в Общероссийский классификатор услуг населению и на нее отсутствуют государственные стандарты, не могут служить основанием для признания недействительным постановления Правительства РФ от 12 декабря 1995 г. N 1222, т.к. суд осуществляет нормоконтроль на предмет соответствия нормативного правового акта высшего исполнительного органа государственной власти РФ федеральным конституционным законам, федеральным законам и нормативным указам Президента РФ: Лицензирование туроператорской деятельности и турагентской деятельности предусмотрено Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности". Определение международной туристической деятельности согласно Постановлению Правительства РФ от 12 декабря 1995 г. N 1222 включает прием иностранных туристов на территории РФ и направление туристов за рубеж, что охватывается понятиями туроператорской и турагентской деятельности. Учитывая, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах компетенции Правительства РФ, соответствует действующему законодательству и международным соглашениям РФ и не нарушает права и охраняемые законом интересы граждан и юридических лиц, жалоба: не подлежит удовлетворению".

Таким образом, ВС РФ, исходя из аналогичных обстоятельств и на основании одних и тех же норм, сделал совершенно противоположные выводы. Такое противоречие, не представляясь объяснимым исходя из приведенных актов ВС РФ, безусловно, не добавляет ясности в понимание того, каким же все-таки принципом необходимо руководствоваться при разрешении вопроса о том, правомерно или нет подзаконным актом установлена обязанность получить лицензию на деятельность, которая прямо законом к лицензируемой не отнесена.

3. Правительство РФ определяет содержание и признаки деятельности, подлежащей, согласно п. 1 ст. 17 Закона, лицензированию даже тогда, когда есть федеральный закон, регулирующий соответствующую сферу отношений, т.е. делает это в силу старой "привычки" самостоятельно устанавливать ограничения прав граждан. К примеру, в Положении о лицензировании деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов, утвержденном постановлением Правительства РФ от 14 августа 2002 г. N 595 (в ред. от 3 октября 2002 г.), установлено, что участникам лицензионных отношений следует понимать под пожароопасным производственным объектом. А именно объекты, на которых: 1) используются (производятся, хранятся, перерабатываются) легковоспламеняющиеся, горючие и трудногорючие жидкости, твердые горючие и трудногорючие вещества и материалы (в том числе пыль и волокна), вещества и материалы, способные гореть при взаимодействии с водой, кислородом воздуха и друг с другом; 2) ведутся подземные и открытые горные работы по добыче и переработке полезных ископаемых, склонных к самовозгоранию, а также работы на других горных объектах, технология которых предусматривает ведение пожароопасных работ, в том числе и не связанных с добычей полезных ископаемых.

Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" устанавливает, какие производственные объекты относятся к опасным (в том числе и пожароопасным). Согласно ст. 2 данного Закона и приложения 1 к нему к категории опасных производственных объектов относятся в том числе объекты, на которых:

1) получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются следующие опасные вещества: а) воспламеняющиеся вещества - газы, которые при нормальном давлении и в смеси с воздухом становятся воспламеняющимися и температура кипения которых при нормальном давлении составляет 20 градусов Цельсия или ниже; б) окисляющие вещества - вещества, поддерживающие горение, вызывающие воспламенение и (или) способствующие воспламенению других веществ в результате окислительно-восстановительной экзотермической реакции; в) горючие вещества - жидкости, газы, пыли, способные самовозгораться, а также возгораться от источника зажигания и самостоятельно гореть после его удаления; г) взрывчатые вещества - вещества, которые при определенных видах внешнего воздействия способны на очень быстрое самораспространяющееся химическое превращение с выделением тепла и образованием газов;

2) ведутся горные работы, работы по обогащению полезных ископаемых, а также работы в подземных условиях.

Таким образом, Правительству РФ при наличии отдельного федерального закона, установившего перечень опасных производственных объектов, следовало определять пожароопасные производственные объекты на основании Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов". Но в Положении нет даже ссылки на названный Закон.

4. Анализируя нормы комментируемого Закона, можно с достаточной степенью обоснованности прийти к выводу о том, что практика установления в положениях о лицензировании отдельных видов деятельности содержания соответствующей деятельности в отсутствие отдельного правового акта, регламентирующего настоящую деятельность и установившего ее содержание, противоречит Закону.

Правительство РФ, согласно ч. 1 ст. 115 Конституции РФ, издает постановления "на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ".

В Законе не установлено право Правительства РФ устанавливать содержание деятельности, указанной в п. 1 ст. 17 Закона. Таким образом, в части установления содержания лицензируемых видов деятельности в отсутствие соответствующего правового акта положения о лицензировании конкретных видов деятельности являются принятыми не в соответствии и не на основании Закона, что является нарушением ч. 1 ст. 115 Конституции РФ. При этом следует указать также норму п. 2 ст. 17 Закона, согласно которой "перечень работ и услуг по космической деятельности, ветеринарной деятельности и медицинской деятельности устанавливается положениями о лицензировании указанных видов деятельности". Таким образом, Закон прямо указал те виды лицензируемой деятельности, в отношении которых Правительство РФ вправе устанавливать включаемые в них конкретные работы и услуги. Следовательно, если законодатель считал бы необходимым установить в отношении иных видов лицензируемой деятельности аналогичное правило, то оно было бы также прямо закреплено в Законе. Но такого правила в отношении иных видов деятельности, подлежащих лицензированию, кроме космической и медицинской, не установлено.

5. Чтобы лучше показать важность того, каким образом (законодательно или на подзаконном уровне) определяется перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию, лучше всего провести краткий тематический обзор истории лицензирования в России за период с 1990 по 1998 гг.

После принятия Закона РСФСР от 25 декабря 1990 г. N 445-1 "О предприятиях и предпринимательской деятельности" хозяйствующие субъекты приобрели право осуществлять любые виды деятельности во всех сферах и отраслях народного хозяйства, которые не запрещены законом. При этом отдельные виды деятельности предприятия могли осуществлять только на основании специального разрешения (лицензии). Определение перечня видов деятельности и порядка выдачи лицензий отнесено Законом к компетенции Совета Министров РСФСР и советов министров входящих в ее состав республик или уполномоченных ими органов.

Совет Министров РСФСР и Президент РСФСР активно использовали предоставленные полномочия: в относительно короткий срок ими были приняты нормативные акты о порядке лицензирования строительной, биржевой, торговой и других видов деятельности. Кроме того, Правительство РФ своим постановлением от 27 мая 1993 г. N 492 "О полномочиях органов исполнительной власти краев, областей, автономных образований, городов федерального значения по лицензированию отдельных видов деятельности" наделило органы исполнительной власти краев, областей, автономных образований, городов федерального значения полномочиями по лицензированию отдельных видов деятельности согласно прилагаемому перечню видов деятельности, лицензируемых на территориях краев, областей, автономных образований, городов федерального значения.

Во исполнение указанного постановления органы исполнительной власти субъектов РФ принимали свои нормативные акты, регулирующие данные правоотношения на подведомственных им территориях, и, как показала практика, не всегда в рамках предоставленных полномочий. Так, некоторые нормативные акты ряда субъектов РФ, вводившие дополнительные перечни видов деятельности, подлежащих лицензированию, по инициативе органов прокуратуры РФ были признаны судами недействительными. Но все же большинство указанных нормативных актов не было опротестовано или оспорено.

В результате такого развития нормотворчества происходило бесконтрольное расширение перечня лицензируемых видов деятельности. С конца 1990 г. и до конца 1992 г. только на федеральном уровне было принято 38 нормативных актов, устанавливающих около 150 видов деятельности, подлежащих лицензированию.

Принятие Конституции РФ 1993 г. должно было принципиально изменить подход государства к правовому регулированию лицензионных отношений. В соответствии со ст. 34 Конституции РФ каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом деятельности. Согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Таким образом, поскольку лицензирование, являясь разрешительной деятельностью, по содержанию является ограничением прав и свобод граждан при осуществлении ими предпринимательской и иной экономической деятельности, то после принятия Конституции РФ 1993 г. оно должно было осуществляться только на основании федеральных законов. Указы Президента РФ, постановления Совета Министров РФ, постановления Правительства РФ, правовые акты федеральных органов исполнительной власти и правовые акты субъектов РФ, регулирующие порядок лицензирования отдельных видов деятельности, должны были быть признаны недействительными как противоречащие Конституции РФ.

Фактически на дату принятия Конституции РФ на федеральном уровне действовало около 20 законов, устанавливающих перечни и некоторые особенности лицензирования отдельных видов деятельности (например, Законы "О банках и банковской деятельности", "О медицинском страховании в Российской Федерации", "О недрах", "О средствах массовой информации"). Только та деятельность, которая была ими отнесена к лицензируемой, и должна была осуществляться на основании лицензий.

Однако нормативные акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ не только не были отменены, но и активно применялись. Более того, после принятия Конституции РФ перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию, расширился в связи с принятием новых подзаконных актов.

Одним из таких ключевых актов являлось постановление Правительства РФ от 24 декабря 1994 г. N 1418 "О лицензировании отдельных видов деятельности", которым был утвержден Порядок ведения лицензионной деятельности и перечень видов деятельности, на осуществление которых требуется лицензия, с указанием органов, уполномоченных на ведение лицензионной деятельности. В перечень вошло 87 видов деятельности, подлежащих лицензированию, из которых лишь несколько видов было введено ранее на основании законов. Остальные виды деятельности были отнесены к разряду подлежащих лицензированию неправомерно.

Особую значимость имело принятие и вступление в силу ГК РФ. Кодекс установил в ст. 49 следующее правило: "отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо (равно как и индивидуальный предприниматель) может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии)". В соответствии с п. 2 ст. 4 Федерального закона "О введении в действие первой части Гражданского кодекса Российской Федерации" изданные до введения в действие части первой ГК РФ нормативные акты Президента РФ, Правительства РФ, Правительства СССР по вопросам, которые, согласно первой части ГК РФ, могут регулироваться только федеральными законами, действуют впредь до введения в действие соответствующих законов. Однако данное положение не распространялось на уже утратившее силу постановление Правительства РФ N 1418, т.к. гл. 4 ГК РФ, регулирующая вопросы правового положения юридических лиц и содержащая также ст. 49, вступила в силу 8 декабря 1994 г., т.е. до принятия Правительством РФ названного постановления. Соответственно, установление Правительством РФ перечня из 87 видов деятельности, подлежащих лицензированию, также противоречило ГК РФ. Между тем указанное постановление действовало вплоть до принятия Закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" 1998 г.

Пленум ВС РФ и Пленум ВАС РФ в п. 19 совместного постановления от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" указали, что перечень видов деятельности, которыми юридические лица могут заниматься только на основании специального разрешения (лицензии), определяется законом. В связи с этим иные нормативные акты, устанавливающие обязательное лицензирование отдельных видов деятельности, которые изданы после введения в действие ГК РФ (т.е. с 1 января 1995 г.), не применяются, а подзаконные нормативные акты, принятые до его введения и регулирующие указанные правоотношения, подлежат применению до принятия соответствующих законов (хотя, как уже было указано, такие нормативные акты противоречат Конституции РФ).

Президиум ВС РФ в постановлении от 5 февраля 1997 г. указал, что признание судебными инстанциями права субъекта РФ на введение лицензирования отдельного вида деятельности, не предусмотренного к лицензированию законодательными актами РФ, противоречит действующему законодательству на том основании, что "хотя лицензирование, как деятельность по выдаче специального разрешения на ведение соответствующей деятельности уполномоченными на то органами, может содержать элементы административно-правовых отношений и в силу этого регулироваться как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ, однако определение видов деятельности, на осуществление которых требуется лицензия, относится к характеристике правоспособности юридического лица и в силу этого является институтом гражданского права, регулирование которого в соответствии с Конституцией РФ отнесено к исключительной компетенции РФ". Президиум ВС РФ своим постановлением от 29 апреля 1998 г. на этих же основаниях признал недействительным Закон Хабаровского края от 31 октября 1996 г. "Об основах деятельности по приобретению, переработке, реализации, транспортировке лома и отходов черных, цветных металлов и сплавов на территории Хабаровского края и административной ответственности за правонарушения в этой сфере деятельности", устанавливающий лицензирование отдельных видов деятельности, осуществление которых по федеральному законодательству не требовало получение лицензии. И Судебная коллегия ВС РФ своим определением от 2 декабря 1997 г. признала незаконность постановления и.о. губернатора Нижегородской обл. от 14 июля 1997 г. N 174 "Об упорядочении деятельности по сбору, временному складированию, перемещению отходов (в том числе лома) металлов и их сплавов на территории Нижегородской области", которым вводилось лицензирование этой деятельности, указав, что определение перечня лицензируемых видов деятельности, относящихся к предмету ведения гражданского законодательства, является вопросом исключительно компетенции РФ, а не ее субъектов. Аналогичная позиция была высказана КС РФ в Определении от 13 января 2000 г. N 8-О.

Что же касается нормативных актов органов исполнительной власти, то по отношению к ним у ВС РФ было сформулировано иное мнение. В упомянутом постановлении от 5 февраля 1997 г. указано, что в соответствии с п. 2 ст. 4 Федерального закона "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" перечень лицензируемых видов деятельности (при отсутствии федерального закона) определяется постановлением Правительства РФ N 1418. Иными словами, Президиум ВС РФ признал указанное постановление Правительства не противоречащим Конституции РФ.

6. В условиях российской правовой действительности нередки случаи, когда определенная деятельность отнесена надлежащим образом (т.е. законодательно) к лицензируемым, а соответствующее положение о лицензировании этого вида деятельности Правительством РФ не утверждено. Таким образом, предприниматели и организации не имеют возможности получить лицензию на осуществление лицензируемого вида деятельности. Какого-либо однозначного решения настоящей проблемы, к сожалению, нет. При этом можно привести в качестве показательных примеров следующие судебные акты. В постановлении ФАС Западно-Сибирского округа от 25 октября 2001 г. N Ф04/3261-643/А03-2001, указано: "Прокурор Алтайского края обратился в арбитражный суд в порядке ст. 41 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с иском о ликвидации общества с ограниченной ответственностью "Бийскэнерго" (далее - ООО "Бийскэнерго") как осуществляющего деятельность без лицензии. Требования прокурора основаны ссылкой на ст. 17 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", в соответствии с которой подлежит лицензированию деятельность по производству электрической и тепловой энергии, на ст. 49 и 61 ГК РФ: постановлением Правительства РФ от 11 апреля 2000 г. N 326 "О лицензировании отдельных видов деятельности" лицензирование деятельности по поставке (продаже) электрической и тепловой энергии, а также деятельности по получению (покупке) электрической энергии с оптового рынка электрической энергии (мощности) отнесено к компетенции Федеральной энергетической комиссии РФ. В свою очередь полномочия Федеральной энергетической комиссии РФ должны определяться постановлениями Правительства РФ, утверждающими положения о лицензировании конкретных видов деятельности. Из находящихся в деле письма Федеральной энергетической комиссии РФ от 30 октября 2000 г. N АЗ-2493/17 и письма Регионального управления государственного энергетического надзора "Востокгосэнергонадзор" от 7 февраля 2001 г. следует, что соответствующие постановления находятся на рассмотрении в Правительстве РФ и до настоящего времени последним не приняты. При отсутствии документов, устанавливающих порядок лицензирования деятельности на продажу (покупку) электрической и тепловой энергии, ООО "Бийскэнерго" не имело возможности получить лицензию. Арбитражный суд при разрешении спора всесторонне, полно и объективно исследовал доказательства, приведенные сторонами в обоснование своих требований и возражений, и правомерно отказал в удовлетворении иска". Аналогичный вывод сформулирован ФАС Западно-Сибирского округа в постановлении от 29 мая 2000 г. N Ф04/1329-258/А70-2000. Из постановления ФАС Центрального округа от 13 августа 2001 г. N А36-32/12-01 также следует, что в отсутствие установленного уполномоченным государственным органом порядка лицензирования деятельности, подлежащей лицензированию, предприниматели и организации вправе осуществлять лицензируемый вид деятельности без лицензии.

7. Требование Закона к лицензиату осуществлять деятельность, на которую им получена лицензия, лично означает, что лицензиат не может передать предоставленное ему государством право осуществлять лицензируемый вид деятельности другому лицу. Все сделки, направленные на передачу лицензии иному лицу, будут являться ничтожными в силу ст. 168 ГК РФ как не соответствующие требованию закона (а именно осуществлять лицензируемый вид деятельности лично).

Обязанность выполнять деятельность, на которую предоставлена лицензия, лично следует из того, что лицензия является специальным правом, т.е. административно-правовым по своему содержанию и порядку предоставления. Лицензия, как специальное право, является одним из механизмов властного регулирования государством экономических отношений, и свободная передача специального права третьим лицам будет ломать этот механизм государственного регулирования, низводя его значение к нулю.

Вопрос об осуществлении лицензируемого вида деятельности лично лицензиатом получил свое освещение в арбитражной практике. Причем представляется, что арбитражные суды даже слишком жестко и буквально применяют настоящую норму Закона. В частности, ими сформулирован вывод о том, что в отношении лицензиатов - индивидуальных предпринимателей обязанность выполнять деятельность, на осуществление которой предоставлена лицензия, лично, означает, что последние не вправе привлекать, в отличие от лицензиатов - юридических лиц, наемных работников в соответствии с трудовым законодательством РФ (постановление ФАС Центрального округа от 10 апреля 2001 г. N А54-3277/00-С4, см. также комментарий к ст. 9 настоящего Закона).

8. Необходимо отметить, что предоставление лицензии на соответствующий вид деятельности означает по сути, что лицо не может быть ограничено или ему не может быть запрещено осуществлять тот вид деятельности, на который получена лицензия, иначе как путем приостановления действия лицензии или ее аннулирования. Настоящее утверждение следует из того, что поскольку наличие права заниматься лицензируемым видом деятельности подтверждает лицензия, то отсутствие такого права после предоставления лицензии и до истечения срока ее действия - только приостановление лицензирующим органом действия лицензии или ее аннулирование. Настоящая позиция подтверждена ФАС Восточно-Сибирского округа в постановлении от 11 января 2002 г. N А74-2686/01-К1-Ф02-3351/01-С2.

9. Правительство РФ в постановлении от 11 февраля 2002 г. N 135 "О лицензировании отдельных видов деятельности" установило следующий порядок легализации действия лицензии, выданной органом исполнительной власти субъекта РФ, на территории иных субъектов Федерации. Лицензиат обязан предварительно уведомить в письменной форме лицензирующий орган соответствующего субъекта РФ о намерении осуществлять лицензируемую деятельность на территории этого субъекта РФ. В этом уведомлении указываются следующие сведения: а) наименование, организационно-правовая форма и место нахождения - для юридического лица; б) фамилия, имя, отчество, место жительства, данные документа, удостоверяющего личность, - для индивидуального предпринимателя; в) лицензируемая деятельность; г) номер, срок действия лицензии и наименование лицензирующего органа, ее выдавшего; д) идентификационный номер налогоплательщика; е) место осуществления лицензируемой деятельности на территории соответствующего субъекта РФ; ж) дата предполагаемого начала осуществления лицензируемой деятельности на территории соответствующего субъекта РФ.

После получения от лицензиата уведомления о намерении осуществлять на территории данного субъекта РФ лицензируемый вид деятельности лицензирующий орган субъекта РФ направляет (вручает) лицензиату расписку в его получении с отметкой о дате приема.

Статья 8. Срок действия лицензии

1. Конкретный срок действия лицензии всегда устанавливается в положении о лицензировании определенного вида деятельности, утвержденном Правительством РФ.

Наиболее часто Правительство РФ устанавливает срок в 5 лет. Но есть и исключения. В частности, Положением о лицензировании деятельности по производству элитных семян (семян элиты), утвержденным постановлением Правительства РФ от 13 июня 2002 г. N 415, срок действия лицензии установлен в 10 лет.

Бессрочное действие лицензии на данный момент предусмотрено только одним положением о лицензировании конкретного вида деятельности, принятого во исполнение настоящего Закона, - Положением о лицензировании деятельности негосударственных пенсионных фондов, утвержденным постановлением Правительства РФ от 22 июля 2002 г. N 546.

Иногда бессрочное действие лицензии при определенных условиях предусматривается при продлении действия лицензии. Например, в Положении о лицензировании деятельности инвестиционных фондов, утвержденном постановлением Правительства РФ от 7 июня 2002 г. N 394, установлено следующее правило: лицензия на осуществление деятельности инвестиционных фондов предоставляется на пять лет. При продлении срока действия лицензии она действует бессрочно либо в течение срока, указанного в заявлении о продлении срока действия лицензии.

2. В ранее действовавшем Законе "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 1998 г. предусматривались несколько иные правила при установлении сроков действия лицензии.

Во-первых, минимальный срок, на который предоставлялась лицензия, составлял три года, а не пять лет, как теперь.

Во-вторых, предусматривалось получение лицензии на срок менее трех лет по заявлению соискателя лицензии. Теперь у соискателя лицензии нет права просить предоставить ему лицензию на срок меньше минимального в пять лет.

В-третьих, в положении о лицензировании отдельного вида деятельности могло быть предусмотрено, что лицензия не продлевается по заявлению лицензиата после истечения срока ее действия. Соответственно, после истечения срока действия лицензии необходимо было получать новую лицензию.

В-четвертых, лицензирующий орган вправе был отказать в продлении действия лицензии, если за время действия лицензии зафиксированы нарушения лицензионных требований и условий. Теперь продление лицензии по заявлению лицензиата является безусловной обязанностью лицензирующего органа независимо от того, допускал ли лицензиат нарушение лицензионных требований и условий.

Как указано выше, комментируемым Законом, в отличие от ранее действовавшего, не предусмотрено предоставление лицензии на срок менее установленного минимального срока в пять лет. Но, например, в Положении о лицензировании деятельности по проектированию зданий и сооружений 1 и 2 уровней ответственности в соответствии с государственным стандартом, утвержденным постановлением Правительства РФ от 21 марта 2002 г. N 174, установлено, что "лицензия на осуществление деятельности по проектированию зданий и сооружений выдается на 5 лет, если в заявлении соискателя не указан меньший срок". Представляется, что данная норма настоящего Положения противоречит Закону, поскольку минимальный срок действия лицензии в пять лет является установленным императивно и не может быть уменьшен по инициативе соискателя лицензии или лицензирующего органа.

3. Согласно общему правилу, установленному в абз. 2 настоящей статьи, продление срока действия лицензии осуществляется в порядке переоформления лицензии (см. комментарий к ст. 11 Закона).

При этом существенным для процедуры продления действия лицензии является своевременная подача соответствующего заявления лицензиата с приложением всех необходимых документов. Своевременным является подача заявления до момента истечения срока действия лицензии. В противном случае продление срока действия лицензии будет невозможным, поскольку сама лицензия уже будет отсутствовать и юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю необходимо получать (а не продлевать) лицензию в порядке, предусмотренном ст. 9 Закона. В некоторых положениях о лицензировании конкретных видов деятельности такие правовые последствия предусмотрены прямо. К примеру, согласно абз. 5 п. 8 Положения о лицензировании деятельности инвестиционных фондов, утвержденном постановлением Правительства РФ от 7 июня 2002 г. N 394, "заявление о продлении срока действия лицензии должно быть представлено лицензиатом в лицензирующий орган не менее чем за 10 дней до окончания этого срока. В ином случае продление срока действия лицензии осуществляется в порядке, установленном для ее предоставления".

В ряде положений о лицензировании конкретных видов деятельности установлены отдельные сроки при осуществлении некоторых действий в рамках процедуры продления действия лицензии. В частности: 1) срок уведомления лицензиата о продлении действия лицензии (Положение о лицензировании деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, утвержденное постановлением Правительства от 21 июня 2002 г. N 454; Положение о лицензировании производства дезинфекционных, дезинсекционных и дератизационных средств и Положение о лицензировании деятельности, связанной с использованием возбудителей инфекционных заболеваний, утвержденные постановлением Правительства РФ от 4 июля 2002 г. N 501; 2) срок осуществления лицензирующим органом продления действия лицензии (Положение о лицензировании оценочной деятельности, утвержденное постановлением Правительства РФ от 7 июня 2002 г. N 395; 3) срок подачи лицензиатом заявления о продлении действия лицензии до дня истечения действия лицензии (Положение о лицензировании деятельности инвестиционных фондов, утвержденное постановлением Правительства РФ от 7 июня 2002 г. N 394, Положение о лицензировании деятельности по управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами, утвержденное постановлением Правительства РФ от 4 июля 2002 г. N 495.

4. Истечение срока действия лицензии означает прекращение права лица, получившего лицензию, на осуществление соответствующего вида деятельности. Одновременно настоящее лицо утрачивает статус лицензиата, поскольку вместе с истечением срока действия лицензии прекращаются сами лицензионные отношения между юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем и государством.

Статья 9. Принятие решения о предоставлении лицензии

1. Статья 9 Закона установила процедуру предоставления юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю лицензии на осуществление деятельности из числа указанных в п. 1 ст. 17 Закона.

Согласно настоящей статье процедура предоставления лицензии состоит из следующих этапов: 1) представление соискателем лицензии в лицензирующий орган документов по установленному перечню; 2) рассмотрение лицензирующим органом представленных документов; 3) принятие лицензирующим органом решения о предоставлении лицензии либо об отказе в предоставлении лицензии и уведомление о принятом решении соискателя лицензии.

Цель осуществления процедуры предоставления лицензии - принять решение о предоставлении лицензии или решение об отказе в предоставлении лицензии.

Задачи, которые решает лицензирующий орган на настоящем этапе лицензирования, - выяснение вопроса о достоверности информации, содержащейся в документах, представленных соискателем лицензии, и разрешение вопроса о соответствии соискателя лицензии, принадлежащих ему или используемых им объектов лицензионным требованиям и условиям.

Главная проблема при реализации процедуры предоставления лицензии заключается в том, что настоящая статья не установила единых для всех лицензирующих органов правил, определяющих, какие мероприятия они вправе проводить при рассмотрении представленных соискателем лицензии документов, не установлен единый порядок обжалования отказа в предоставлении лицензии в административном порядке. Таким образом, все эти вопросы решаются на ведомственном уровне. Причем каждый орган исполнительной власти, который в силу постановления Правительства РФ от 11 февраля 2002 г. осуществляет лицензирование конкретных видов деятельности, устанавливает различные системы мероприятий, осуществляемые его служащими в рамках процедуры предоставления лицензии. Кроме того, значительное число этих ведомственных актов издано до принятия как комментируемого Закона, так и Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 25 сентября 1998 г., т.е. они отражают те принципы лицензирования, которые были присущи российской правовой системе начала и середины 90-х гг. XX столетия. Противоречие ведомственных актов, регулирующих процедуру предоставления лицензий, Закону не прекращает их действия, поскольку замены им нет, но зато сильно осложняют жизнь юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, желающим получить лицензию на какой-либо вид деятельности из указанных в п. 1 ст. 17 Закона.

2. Перечень документов, представляемых для получения лицензии соискателем лицензии в лицензирующий орган, устанавливается п. 1 ст. 9 Закона и положениями о лицензировании конкретных видов деятельности. Состав документов, предусмотренный Законом, несколько отличается, в зависимости от того, является ли соискатель лицензии юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем.

Пункт 1 ст. 9 Закона содержит обязанность представить в лицензирующий орган следующие документы соискателем лицензии - юридическим лицом: 1) заявление о предоставлении лицензии с указанием наименования и организационно-правовой формы юридического лица, места его нахождения, лицензируемого вида деятельности, который он намерен осуществлять; 2) копию учредительных документов; 3) копию документа о государственной регистрации; 4) копию свидетельства о постановке соискателя лицензии на учет в налоговом органе; 5) документ, подтверждающий уплату лицензионного сбора за рассмотрение лицензирующим органом заявления о предоставлении лицензии; 6) сведения о квалификации работников соискателя лицензии.

Соискатель лицензии - индивидуальный предприниматель обязан представить в лицензирующий орган следующие документы: 1) заявление о предоставлении лицензии с указанием фамилии, имени, отчества, места жительства, данных документа, удостоверяющего личность, лицензируемого вида деятельности, который он намерен осуществлять; 2) копию свидетельства о государственной регистрации гражданина в качестве индивидуального предпринимателя; 3) копию свидетельства о постановке соискателя лицензии на учет в налоговом органе; 4) документ, подтверждающий уплату лицензионного сбора за рассмотрение лицензирующим органом заявления о предоставлении лицензии; 5) сведения о квалификации работников соискателя лицензии.

3. Согласно п. 2 ст. 54 ГК РФ "место нахождения юридического лица определяется местом его государственной регистрации. Государственная регистрация юридического лица осуществляется по месту нахождения его постоянно действующего исполнительного органа, а в случае отсутствия постоянно действующего исполнительного органа - иного органа или лица, имеющих право действовать от имени юридического лица без доверенности".

Согласно подп. "в" п. 1 ст. 5 Федерального закона от 8 августа 2001 г. "О государственной регистрации юридических лиц" место нахождения юридического лица - это адрес постоянно действующего исполнительного органа юридического лица (в случае отсутствия постоянно действующего исполнительного органа юридического лица - иного органа или лица, имеющих право действовать от имени юридического лица без доверенности), по которому осуществляется связь с юридическим лицом.

Учредительными документами, согласно п. 1 ст. 52 ГК РФ, являются документы, на основании которых юридическое лицо осуществляет свою деятельность. К их числу относятся: 1) устав; 2) учредительный договор; 3) в случаях, предусмотренных законом, - общее положение об организациях данного вида.

Исходя из содержания ст. 12 и 14 вышеуказанного Закона "О государственной регистрации юридических лиц", установивших перечень документов, подаваемых в уполномоченный регистрирующий орган при регистрации создаваемого или реорганизуемого юридического лица, учредительными документами являются только устав или иной документ, подтверждающий правоспособность юридического лица.

Соответственно, лицензирующий орган не вправе требовать от соискателя лицензии - юридического лица в качестве учредительных документов какие-либо иные документы.

4. Согласно ст. 10 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" документом, удостоверяющим гражданство РФ, является паспорт гражданина РФ или иной основной документ, содержащий указание на гражданство лица. Виды основных документов, удостоверяющих личность гражданина РФ, определяются федеральным законом.

Согласно п. 1 Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. N 828, паспорт гражданина РФ является основным документом, удостоверяющим личность гражданина РФ.

В отсутствие федерального закона, определяющего виды основных документов, удостоверяющих личность гражданина РФ, гражданин РФ вправе предъявлять для удостоверения своей личности документы, предусмотренные иными нормативными правовыми актами. В частности, согласно п. 1 Положения о паспорте моряка, утвержденному постановлением Правительства РФ от 1 декабря 1997 г. N 1508, паспорт моряка является документом, удостоверяющим личность его владельца как за пределами, так и внутри РФ.

5. Согласно абз. 3 ст. 2 Закона РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" место жительства - это жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и другие), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством РФ.

6. Постановка соискателей лицензии - юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся налогоплательщиками, на учет в налоговом органе предусмотрена НК РФ. Согласно п. 1 ст. 83 НК РФ, "в целях проведения налогового контроля налогоплательщики подлежат постановке на учет в налоговых органах: Министерство РФ по налогам и сборам вправе определять особенности постановки на учет крупнейших налогоплательщиков. Особенности учета иностранных организаций устанавливаются МНС России".

Приказом МНС России от 27 ноября 1998 г. N ГБ-3-12/309 утверждена форма Свидетельства о постановке на учет в налоговом органе юридического лица, образованного в соответствии с законодательством РФ, по месту нахождения на территории РФ. Приказом МНС России от 31 августа 2001 г. N БГ-3-09/319 утверждена форма Свидетельства о постановке на учет в налоговом органе в качестве крупнейшего налогоплательщика юридического лица, образованного в соответствии с законодательством РФ. Для иностранных организаций применяется Свидетельство о постановке на учет в налоговом органе, форма которого утверждена приказом МНС России от 7 апреля 2000 г. N АП-3-06/124.

7. Обязанность соискателя лицензии предоставить лицензирующему органу сведения о квалификации своих сотрудников означает обязанность представить сведения не обо всех работниках, а только о тех, кто в силу занимаемой должности и установленных должностных обязанностей будет непосредственно занят в обеспечении осуществления соискателем лицензии деятельности, для получения лицензии на которую подано заявление.

Количество сотрудников, достаточное для осуществления лицензируемого вида деятельности, указанного в п. 1 ст. 17 Закона, определяется нормативными правовыми актами, регулирующими осуществление этого вида деятельности. К примеру, согласно п. 1 ст. 17 Закона аудиторская деятельность отнесена к лицензируемым. При этом, согласно п. 5 ст. 4 Федерального закона от 7 августа 2001 г. N 119-ФЗ. "Об аудиторской деятельности", в штате аудиторской организации должно состоять не менее пяти аудиторов.

В отсутствие нормативных правовых актов, устанавливающих количество работников организации, осуществляющей деятельность, отнесенной Законом к лицензируемой, соискатель лицензии вправе самостоятельно определить необходимое для осуществления лицензируемого вида деятельности количество сотрудников.

Требования к квалификации соискателя лицензии или его сотрудников определяются федеральными законами, регулирующими соответствующий вид деятельности или принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами. Так, например, при получении лицензии на деятельность по управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами необходимо подтвердить уровень квалификации руководителей высшего и среднего звена, контролеров и специалистов в соответствии с требованиями, установленными Положением о системе квалификационных требований к руководителям, контролерам и специалистам организаций, осуществляющих профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг, к руководителям и специалистам организаций, осуществляющих деятельность по управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами, а также к руководителям и специалистам организаций, осуществляющих деятельность специализированного депозитария инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, утвержденным постановлением ФКЦБ России от 5 июля 2002 г. N 27/пс (в ред. от 30 октября 2002 г. N 42/пс). Согласно п. 2.1 данного Положения "руководители высшего и среднего звена управляющих компаний и специализированных депозитариев должны удовлетворять следующим квалификационным требованиям: иметь высшее образование; иметь квалификационный аттестат по соответствующей специализации в области рынка ценных бумаг; пройти процедуру регистрации (перерегистрации) в Реестре аттестованных лиц (для лиц, владеющих квалификационными аттестатами по соответствующей специализации не менее одного года); не быть исключенным из Реестра аттестованных лиц". Согласно п. 2.2 Положения "специалисты управляющих компаний, специализированных депозитариев должны удовлетворять следующим квалификационным требованиям: иметь квалификационный аттестат по соответствующей специализации в области рынка ценных бумаг; пройти процедуру регистрации (перерегистрации) в Реестре аттестованных лиц (для лиц, владеющих квалификационными аттестатами по соответствующей специализации не менее одного года)".

Необходимо особо подчеркнуть, что на момент подачи заявления в лицензирующий орган соискатель лицензии должен располагать в своем штате сотрудниками, обладающими необходимой квалификацией. Заключение со сторонними организациями или физическими лицами гражданско-правовых договоров на выполнение (оказание) соответствующих работ (услуг) не может являться заменой отсутствия собственных работников, поскольку в противном случае нарушается принцип осуществления вида деятельности, на который предоставлена лицензия, только получившим лицензию юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем.

Необходимо отметить следующий проблемный вопрос, связанный с наличием у соискателя лицензии - индивидуального предпринимателя работников, обладающих необходимой для осуществления лицензируемого вида деятельности квалификацией. В пункте 1 статьи установлено, что соискатель лицензии представляет в лицензирующий орган для получения лицензии в том числе сведения о квалификации своих работников. Таким образом, Законом не установлено каких-либо особенностей в данной части в отношении индивидуальных предпринимателей. Согласно ст. 20 Трудового кодекса РФ "работодатель - физическое лицо либо юридическое лицо (организация), вступившее в трудовые отношения с работником". Таким образом, индивидуальный предприниматель вправе выступать в качестве работодателя и иметь работников согласно ТК РФ. Закон же не установил обязанность осуществлять лицензируемый вид деятельности индивидуальным предпринимателем непосредственно, без права использовать работников, состоящих с ним в трудовых отношениях, в связи с чем, согласно п. 1 статьи, индивидуальный предприниматель вправе при получении лицензии представить в лицензирующий орган сведения не о собственной квалификации, а сведения о квалификации своих работников. При таких условиях являются необоснованными и неправомерными выводы, сделанные ФАС Центрального округа в постановлении от 10 апреля 2001 г. N А54-3277/00-С4, согласно которым индивидуальный предприниматель в случае выдачи ему лицензии обязан осуществлять деятельность, указанную в лицензии, лично, а "выдача предпринимателю лицензии на условиях, предъявляемых для юридического лица (т.е. при наличии работников с соответствующим образованием на выполнение работ, подпадающих под перечень медицинской деятельности), действующим законодательством не предусмотрена".

8. Перечень документов, приведенный в п. 1 ст. 9 настоящего Закона, является постоянным и одинаковым для получения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем лицензии на все виды деятельности, указанные в п. 1 ст. 17. Правительство РФ вправе дополнить этот перечень иными документами при получении лицензии на какой-либо отдельный вид деятельности, но Закон установил существенное ограничение этого правомочия: в положении о лицензировании конкретных видов деятельности может быть предусмотрено представление только тех документов, наличие которых при осуществлении конкретного вида деятельности установлено соответствующими федеральными законами или иными нормативными правовыми актами, принятие которых предусмотрено соответствующими федеральными законами. Таким образом, Правительство РФ не вправе установить в положениях о лицензировании конкретных видов деятельности обязанность соискателя лицензии представить лицензирующему органу какие-либо документы, не предусмотренные федеральными законами или принятыми в их исполнение иными нормативными правовыми актами.

Значительная часть положений о лицензировании конкретных видов деятельности, утвержденных Правительством РФ, не содержит указание на необходимость соискателю лицензии предоставить дополнительные документы, по сравнению с перечнем, приведенным в п. 1 ст. 9. Обязанность представить лицензирующему органу дополнительные документы установлена, в частности, в Положении о лицензировании деятельности по производству табачных изделий, утвержденном постановлением Правительства РФ от 22 июля 2002 г. N 548, в Положении о лицензировании осуществляемой в море деятельности по приемке и транспортировке уловов водных биологических ресурсов, включая рыб, а также других водных животных и растений, утвержденном постановлением Правительства РФ от 4 июля 2002 г. N 496, в Положении о лицензировании деятельности негосударственных пенсионных фондов, утвержденном постановлением Правительства РФ от 22 июля 2002 г. N 546. Руководствуясь нормой п. 1 ст. 9 комментируемого Закона, установившей названные выше условия представления соискателем лицензии дополнительных документов, легко проверить правомерность введения Правительством РФ в этих положениях дополнительных документов.

В Положении о лицензировании деятельности по производству табачных изделий предусмотрено представление соискателем лицензии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии производства табачных изделий санитарным правилам. Правительство РФ правомерно установило обязанность предоставить в лицензирующий орган настоящий документ, поскольку он предусмотрен Федеральным законом от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". В пункте 2 ст. 40 данного Федерального закона установлено: "Обязательным условием для принятия решения о выдаче лицензии является представление соискателем лицензии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам следующих представляющих потенциальную опасность для человека видов деятельности: производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; производство табачных изделий; производство лекарственных средств; производство дезинфекционных, дезинсекционных и дератизационных средств; медицинская и фармацевтическая деятельность; деятельность, связанная с использованием возбудителей инфекционных заболеваний; деятельность, связанная с использованием источников ионизирующего излучения; деятельность в области обращения с ядерными материалами и радиоактивными веществами; деятельность по обращению с опасными отходами; образовательная деятельность".

В Положении о лицензировании осуществляемой в море деятельности по приемке и транспортировке уловов водных биологических ресурсов, включая рыб, а также других водных животных и растений установлена обязанность соискателя лицензии представить в лицензирующий орган копии документов о соответствии соискателя лицензии и принадлежащих ему судов требованиям Международного кодекса по управлению безопасной эксплуатацией судов и предотвращением загрязнения, выдаваемых в установленном порядке государственной администрацией соответствующего морского рыбного порта. Данная обязанность установлена правомерно, поскольку названный документ предусмотрен Международным кодексом по управлению безопасной эксплуатацией судов и предотвращения загрязнения (МКУБ). Согласно же п. 13.1 МКУБ "судно должно эксплуатироваться компанией, получившей документ о соответствии требованиям, относящимся к этому судну". Согласно п. 13.4 МКУБ "свидетельство, именуемое Свидетельством об управлении безопасностью, должно выдаваться судну Администрацией или организацией, признанной Администрацией. Администрация, выдавая Свидетельство, должна убедиться, что компания и ее управление на судне действуют в соответствии с одобренной СУБ".

В Положении о лицензировании деятельности негосударственных пенсионных фондов предусмотрено представление следующих дополнительных документов: документ, подтверждающий размер (в денежной форме) совокупного вклада учредителей (вклада учредителя) (справка соответствующего банка, выданная не более чем за 5 дней до подачи заявления о предоставлении лицензии); правила фонда, утвержденные советом фонда. Согласно ст. 19 Федерального закона от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах "в целях обеспечения защиты прав участников и застрахованных лиц совокупный вклад учредителей (вклад учредителя) фонда на день подачи фондом документов в уполномоченный федеральный орган для получения лицензии на осуществление деятельности по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию, внесенный в фонд денежными средствами, должен составлять не менее 3 млн. руб. со дня введения в действие настоящего Федерального закона, а с 1 января 2005 г. - не менее 30 млн. рублей". Согласно ст. 3 данного Федерального закона "правила фонда - документы, определяющие порядок и условия исполнения фондом обязательств по пенсионным договорам (пенсионные правила фонда), договорам об обязательном пенсионном страховании (страховые правила фонда)".

В случае, если в положении о лицензировании конкретных видов деятельности Правительство РФ предусмотрит представление соискателем лицензии документа (документов), наличие которого (которых) не предусмотрено федеральными законами или принятыми в их исполнение иными нормативными правовыми актами, такая обязанность будет, в силу п. 1 ст. 9 комментируемого Закона, неправомерной.

9. Документы, необходимые для получения лицензии, представляются соискателем в подразделение лицензирующего органа, ведающее вопросами лицензирования. Каждое ведомство самостоятельно определяет, будет ли осуществлять лицензирование отдельное подразделение или соответствующие функции объединить с другими функциями и передать их осуществление одному подразделению. Так, согласно п. 1.4 Положения о порядке получения лицензии на реализацию лекарственных средств в Российской Федерации, утвержденного приказом Минздравмедпрома РФ от 14 июня 1994 г. N 117, "выдача лицензии на реализацию лекарственных средств субъектам лицензирования осуществляется лицензионной комиссией Министерства здравоохранения и медицинской промышленности РФ"; согласно Рекомендациям по проведению экспертизы субъектов лицензирования проектной и экспертной деятельности, утвержденным Главгосэкспертизой при Госстрое РФ 10 июня 1993 г., лицензирование всех видов строительной деятельности, включая проектную и экспертную, осуществлялось государственным учреждением "Федеральный лицензионный центр при Госстрое России". С 1 марта 2000 г. лицензии на строительную деятельность, согласно приказу Госстроя России от 13 марта 2000 г. N 46, документы, подаваемые соискателями лицензии, рассматриваются лицензионной комиссией, порядок оформления и выдачи лицензии разрабатывается Главной инспекцией Госархстройнадзора и лицензирования.

Рассмотрение заявления соискателя лицензии и представленных им документов на получение лицензии, выдаваемой Минкультуры РФ, осуществляется экспертно-лицензионной комиссией Минкультуры РФ (Временный порядок работы экспертно-лицензионной комиссии Министерства культуры РФ, утвержденный приказом Минкультуры РФ от 10 декабря 1998 г. N 604).

Рассмотрение лицензирующим органом представленных соискателем лицензии документов осуществляется в форме экспертизы. Применение термина "лицензионная экспертиза" обусловлено не положениями Закона, а ведомственными актами лицензирующих органов, которые в большинстве случаев подчеркивают, что рассмотрение документов, представленных для получения лицензии, осуществляется экспертами, в отдельных случаях даже устанавливается принцип независимости экспертов.

Как уже указывалось, Закон не установил точного комплекса мероприятий, осуществляемых лицензирующим органом для разрешения вопросов о достоверности информации, содержащейся в представленных соискателем лицензии документах, и о соответствии соискателя лицензии, принадлежащего ему или используемого им имущества лицензионным требованиям и условиям. Между тем отсутствие прямого нормативного урегулирования настоящего аспекта процедуры предоставления лицензии ставит вопрос: обязан ли лицензирующий орган ограничиться рассмотрением представленных соискателем документов или он вправе выехать к месту расположения принадлежащего или используемого соискателем лицензии имущества для решения задач процедуры предоставления лицензии? В большинстве случаев лицензирующие органы в своих ведомственных актах, регулирующих процедуру предоставления лицензии, предусматривают такое право. А в Положении о лицензировании деятельности по производству табачных изделий для соискателя лицензии вообще установлена обязанность, которая, на мой взгляд, никак не следует из Закона, а именно: "в целях установления соответствия соискателя лицензии лицензионным требованиям и условиям при принятии решения о предоставлении лицензии (об отказе в предоставлении лицензии) лицензирующий орган имеет право провести необходимую проверку, а также запросить у соискателя лицензии сведения, подтверждающие возможность соблюдения им лицензионных требований и условий". Предусмотренное Правительством РФ право получить у соискателя лицензии определенные сведения - это не что иное, как предоставление права истребовать документы, не предусмотренные Законом и Положением.

Госстрой России установил, что руководящие работники соискателя лицензии должны лично подтвердить экспертно-квалификационной комиссии соответствие своей квалификации (п. 3.3 Порядка оформления и выдачи лицензий по видам деятельности, лицензирование которых отнесено к полномочиям Госстроя России, утвержденного приказом Госстроя России от 23 апреля 2001 г. N 90).

10. Решение о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии лицензирующий орган обязан принять в течение 60 дней со дня поступления заявления о предоставлении лицензии со всеми необходимыми документами. Закон предусматривает возможность установить в положениях о лицензировании конкретных видов деятельности более короткие сроки принятия решения о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии. И, в частности, в Положении о лицензировании заготовки, переработки и реализации лома цветных металлов срок для принятия лицензирующим органом решения о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии установлен в 30 дней с даты получения заявления соискателя лицензии со всеми необходимыми документами.

Согласно абз. 3 п. 2 комментируемой статьи в 60-дневный срок принятия решения о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии входит также направление соискателю лицензии уведомления о принятом решении. В уведомлении о решении предоставить лицензию лицензирующий орган обязан указать реквизиты банковского счета и срок уплаты лицензионного сбора за предоставление лицензии. В уведомлении о решении отказать в предоставлении лицензии лицензирующий орган обязан указать причины отказа.

Основаниями для отказа лицензирующего органа в предоставлении лицензии, согласно п. 3 комментируемой статьи, являются: 1) наличие в документах, представленных соискателем лицензии, недостоверной или искаженной информации; 2) несоответствие соискателя лицензии, принадлежащих или используемых им объектов лицензионным требованиям и условиям.

Иных оснований для отказа в предоставлении лицензии Законом не предусмотрено. Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ не вправе устанавливать дополнительные основания для отказа в предоставлении лицензии. Необходимо иметь в виду, что оснований для отказа в предоставлении лицензии больше, нежели приведено в Законе, и это, как ни парадоксально, не является нарушением Закона. К примеру, как указывалось выше, при получении лицензии на деятельность негосударственных пенсионных фондов, согласно Положению о лицензировании деятельности негосударственных пенсионных фондов, предусмотрено представление в лицензирующий орган правил фонда, утвержденных советом фонда. Согласно же п. 2.1 Порядка регистрации пенсионных правил негосударственных пенсионных фондов, утвержденных приказом Инспекции негосударственных пенсионных фондов при Минтруде РФ от 22 декабря 1999 г. N 129, "правила фонда регистрируются Инспекцией в процессе мероприятий, связанных с выдачей лицензии на осуществление деятельности по негосударственному пенсионному обеспечению населения". Согласно п. 2.3 данного Порядка "основаниями для отказа в регистрации правил фонда при лицензировании деятельности по негосударственному пенсионному обеспечению населения являются: несоответствие представленных документов требованиям, установленным постановлениями Правительства РФ, регулирующими деятельность по негосударственному пенсионному обеспечению населения; наличие в представленных документах положений, противоречащих законодательству РФ и настоящему Порядку; наличие в представленных документах недостоверной или искаженной информации". Отказ в регистрации правил фонда по указанным основаниям влечет автоматически отказ в предоставлении лицензии. Таким образом, правомерных оснований для отказа в предоставлении лицензии на осуществление деятельности негосударственными пенсионными фондами больше, чем указано в Законе, и этот пример может быть не единственным.

После принятия лицензирующим органом решения о предоставлении лицензии лицензиат имеет право на получение дубликатов документа, подтверждающего наличие лицензии. Дубликат такого документа - это копия, заверенная лицензирующим органом. Основанием получения дубликата документа, подтверждающего наличие лицензии, является наличие у лицензиата обособленных подразделений, расположенных вне места его нахождения и осуществляющих все его функции или ту их часть, которая отнесена к лицензируемому виду деятельности лицензиата (филиалов - п. 2 ст. 55 ГК РФ). Причем наличие в каждом филиале, осуществляющем лицензируемый вид деятельности, дубликата лицензии нередко является одновременно и лицензионным требованием. Таким образом, лицензиат не столько вправе получить дубликат документа, подтверждающий наличие лицензии, для своих филиалов, сколько обязан сделать это. К примеру, в подп. "ж" п. 4 Положения о лицензировании заготовки, переработки и реализации лома цветных металлов установлено, что "лицензионными требованиями и условиями при заготовке, переработке и реализации лома цветных металлов являются: наличие на каждом объекте лицензиата дубликата лицензии с указанием места нахождения данного объекта".

11. Лицензионный сбор за предоставление лицензии является налоговым платежом. Соответственно, на его уплату распространяется действие НК РФ в той части, в какой это предусмотрено соответствующими статьями Кодекса. В частности, при неуплате лицензиатом лицензионного сбора после предоставления лицензии налоговый орган вправе произвести принудительное взыскание сбора за предоставление лицензии в порядке, установленном ст. 45-48 НК РФ.

При этом в случае неуплаты сбора за предоставление лицензии применение ст. 122 НК РФ, установившей административную ответственность за неуплату или неполную уплату сумм налога, является недопустимым в силу официального толкования, данного ВАС РФ. В пункте 43 постановления ВАС РФ от 28 февраля 2001 г. N 5 "О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации" указано следующее: "при решении вопроса о правомерности применения налоговым органом ст. 122 Кодекса в случае неуплаты, неполной уплаты сбора судам необходимо исходить из природы каждого конкретного обязательного платежа, поименованного "сбор". Неуплата сбора, понятие которого определено в п. 2 ст. 8 Кодекса, не может повлечь применение ответственности, предусмотренной ст. 122 НК РФ. Если же имеется в виду обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, поименованный "сбор", но подпадающий под определение налога, данное в п. 1 ст. 8 НК РФ, то неуплата такого сбора при наличии указанных в ст. 122 Кодекса обстоятельств влечет применение ответственности, предусмотренной данной статьей".

Согласно п. 2 ст. 8 НК РФ "под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий)".

Таким образом, сбор за предоставление лицензии полностью подпадает под определение "сбора", приведенного в п. 2 ст. 8 НК РФ, соответственно, в случае неуплаты его лицензиат не может быть привлечен к ответственности, установленной ст. 122 НК РФ.

12. Согласно п. 4 комментируемой статьи соискатель лицензии имеет право обжаловать отказ лицензирующего органа в предоставлении лицензии или его бездействие в порядке, установленном законодательством РФ.

Соискатели лицензии - индивидуальные предприниматели вправе обжаловать отказ лицензирующего органа в предоставлении лицензии или его бездействие в административном порядке (т.е. вышестоящему органу или должностному лицу) и в судебном порядке (в арбитражный суд РФ).

Право на административное обжалование отказа лицензирующего органа в предоставлении лицензии или его бездействие и порядок его реализации соискателем лицензии - индивидуальным предпринимателем установлено Законом РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы" (в ред. от 14 декабря 1995 г.). Согласно абз. 1 ст. 1 данного Закона "каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы".

Согласно ст. 2 названного Закона "к действиям (решениям) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных лиц, государственных служащих, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в том числе представление официальной информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности. Граждане вправе обжаловать также бездействие указанных в части первой настоящей статьи органов, предприятий, объединений, должностных лиц, государственных служащих...".

В соответствии со ст. 4 Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" "гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему. Вышестоящие в порядке подчиненности орган, объединение, должностное лицо обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок".

Процедура обжалования отказа лицензирующего органа в предоставлении лицензии соискателями лицензии нередко установлена ведомственными актами лицензирующих органов. Поскольку в настоящих ведомственных актах не установлены какие-либо ограничения на использование соискателями лицензии процедур обжалования, в зависимости от того, кем является соискатель - юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, то в таких случаях юридические лица тоже смогут обжаловать отказ лицензирующего органа в предоставлении лицензии в административном порядке.

Согласно ч. 2 ст. 46 Конституции РФ решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Согласно п. 2 ст. 29 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела "об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, решений и действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности".

При этом ст. 5 Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан РФ" установлены следующие сроки для подачи гражданином (соответственно, и соискателем лицензии - индивидуальным предпринимателем) жалобы в суд: 1) три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права; 2) один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, объединения, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ. Пропущенный по уважительной причине срок подачи жалобы может быть восстановлен судом. Уважительной причиной считаются любые обстоятельства, затруднившие получение информации об обжалованных действиях (решениях) и их последствиях.

Судебное обжалование соискателем лицензии отказа лицензирующего органа в предоставлении лицензии или его бездействие может осуществляться по нескольким предметам. Действующее законодательство и судебная практика позволяют выделить следующие способы обжалования отказа в предоставлении лицензии и бездействия лицензирующего органа.

Отказ лицензирующего органа в предоставлении лицензии оформляется соответствующим решением. Такое решение, независимо от формы его изложения, является ненормативным правовым актом. Согласно абз. 1 ст. 13 ГК РФ ненормативные акты государственного органа или органа местного самоуправления, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. В утратившем силу постановлении ВС РФ от 27 апреля 1993 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" (посл. ред. от 25 мая 2002 г.) под правовым актом индивидуального характера понимался "акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц". Согласно п. 48 постановления ВАС РФ от 28 февраля 2001 г. N 5 "О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации" "под актом ненормативного характера, который может быть оспорен в арбитражном суде путем предъявления требования о признании акта недействительным, понимается документ любого наименования (требование, решение, постановление, письмо и др.), подписанный руководителем (заместителем руководителя) налогового органа и касающийся конкретного налогоплательщика". Применение настоящего толкования ВАС РФ, посвященного понятию ненормативного акта государственного органа в налоговом праве, в лицензионных отношениях является правомерным и обоснованным, что подтверждено ФАС Московского округа в постановлении от 29 августа 2001 г. в деле N КА-А40/4496-01.

Таким образом, предметом обжалования может стать ненормативный правовой акт государственного органа, который, по мнению соискателя лицензии, не соответствует Закону и нарушает его права.

Необходимо отметить, что часто в арбитражной практике имели место случаи отказа в принятии к рассмотрению жалоб соискателей лицензии на письма лицензирующих органов, в которых прямо или как-то опосредованно содержался отказ предоставить лицензию. Арбитражные суды мотивировали это тем, что письмо не является ненормативным правовым актом. В таких случаях кассационные инстанции указывали на неправомерность подобных выводов нижестоящих судов. В постановлении ФАС Восточно-Сибирского округа от 16 августа 2001 г. N А33-2140/01-С3(а)-Ф02-1835/2001-С1 указано, что письмо, независимо от адресата и формы, является ненормативным актом. А в постановлении ФАС Северо-Западного округа от 13 февраля 2001 г. N А56-33813/00 приводится следующая довольно интересная аргументация, обосновывающая право соискателя лицензии обжаловать письмо лицензирующего органа: "лицензирование является деятельностью административно-правовой по своей природе, предусматривающей выдачу уполномоченными на то органами специального разрешения на ведение соответствующей экономической деятельности гражданами-предпринимателями и юридическими лицами. Пунктом 1 постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 18 августа 1992 г. N 12/12 определено, что в случаях, когда в законодательном акте подведомственность определена альтернативно (суду или арбитражному суду) либо когда имеется указание о рассмотрении требования в судебном порядке, следует руководствоваться субъектным составом участников спора и характером спорных правоотношений. Согласно п. 4 названного постановления требования граждан-предпринимателей о признании неправомерными действий должностных лиц, нарушающих их права и охраняемые законом интересы, оформленные распорядительными и иными документами, подлежат, рассмотрению в арбитражном суде. Исковые материалы содержат письмо Лицензионной палаты от 27 ноября 2000 г. N 5976, свидетельствующее об уклонении ответчика от принятия решения о выдаче или об отказе в выдаче лицензии. Вопрос о правомерности такого бездействия следует считать предметом спора, подлежащего рассмотрению в суде первой инстанции".

Некоторые соискатели лицензии, обжалуя отказ лицензирующих органов в предоставлении лицензии, одновременно заявляют требование об обязании судом лицензирующего органа предоставить им такую лицензию. Настоящее требование соискатели лицензии обосновывают тем, что если отказ лицензирующего органа выдать лицензию является неправомерным, то и оснований для непредоставления лицензии нет. Арбитражные суды РФ не поддержали настоящую позицию. В постановлении ФАС Московского округа от 19 сентября 2001 г. N КА-А4/5179-01 указано: "рассматривая спор, суд по существу исследовал только обстоятельства, послужившие основанием для вынесения оспариваемого по делу ненормативного акта. Соответствие соискателя другим требованиям и условиям, предъявляемым законодательством, не являлось предметом спора. Эти условия и требования не могли быть проверены в рамках разбирательства по данному конкретному спору. Поэтому решение суда, с которым согласилась апелляционная инстанция, об обязании ответчика выдать истцу лицензию вынесено неправомерно, без проверки всех предъявляемых условий и требований, которые не входили в предмет исследования и доказывания по данному делу". Аналогичная позиция сформулирована и в постановлении ФАС Московского округа от 13 августа 2001 г. N КА-А40/4219-01.

Заслуживает отдельного рассмотрения и такой неразрывно связанный с обжалованием ненормативного правового акта государственного органа вопрос, как возмещение ущерба, причиненного изданием не соответствующего закону акта.

Согласно ст. 16 ГК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа, подлежат возмещению РФ, соответствующим субъектом РФ.

В силу неоднозначности понимания настоящей нормы ГК РФ сложившаяся судебная практика право на возмещение государством убытков, причиненных изданием незаконного акта, в лицензионных отношениях признает не всегда.

Юридическое лицо обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с иском к Правительству РФ в лице Минфина России о возмещении убытков, причиненных отказом в выдаче лицензии. Незаконность отказа выдать лицензию подтверждена вступившим в законную силу решением суда. Суд первой, апелляционной и кассационной инстанций отказали в удовлетворении требования юридического лица, причем, как указано в постановлении ФАС Московского округа от 28 декабря 2001 г. N КА-А40/5792-01, "право юридического лица осуществлять деятельность, на занятие которой необходимо получение лицензии, возникает в силу ст. 48 ГК РФ с момента получения такой лицензии или в указанный в ней срок и прекращается по истечении срока ее действия, если иное не установлено законом или иными правовыми актами. Порядок выдачи лицензии носит разрешительный характер. В связи с этим вывод суда о том, что истец, продолжая свою деятельность без лицензии, действовал на свой риск, является правомерным". Согласно приведенной аргументации ФАС Московского округа право на возмещение убытков неправомерным отказом лицензирующего органа фактически никак не реализуемо.

Но в иных федеральных арбитражных округах практика применения положений ГК РФ о возмещении убытков, причиненных государственными органами в лицензионных отношениях, является позитивной. Так, например, в постановлении ФАС Северо-Западного округа от 19 ноября 2001 г. N А56-14094/01 указано следующее: "Суд апелляционной инстанции обоснованно признал наличие причинной связи между бездействием Лицензионной палаты и причинением убытков предпринимателю Комарову Н.Н. Факт незаконного уклонения Лицензионной палатой от выдачи предпринимателю Комарову Н.Н. лицензии на осуществление перевозки пассажиров на коммерческой основе установлен вступившим в силу решением Арбитражного суда г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 2 апреля 2001 г. по делу N А56-33813/00. Довод подателя жалобы о том, что Лицензионная палата не является надлежащим ответчиком, является необоснованным. В соответствии со ст. 1069 ГК РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования. Согласно ст. 1071 ГК РФ в случаях, когда в соответствии с ГК РФ или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с п. 3 ст. 125 настоящего Кодекса эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина. Таким образом, ГК РФ допускает возможность представления интересов казны не только финансовым, но и другим органом. Данный вывод подтверждается пунктом 12 постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 1 июля 1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой ГК РФ", согласно которому в случае предъявления гражданином или юридическом лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, необходимо иметь в виду, что ответчиком по такому делу должны признаваться РФ, соответствующий субъект РФ или муниципальное образование в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа. Согласно п. 3 ст. 125 ГК РФ в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане. Во исполнение указанной статьи в Санкт-Петербурге издано распоряжение губернатора от 19 октября 2000 г. N 1129-р "О представлении интересов казны Санкт-Петербурга". Согласно п. 1 указанного распоряжения в суде от имени казны Санкт-Петербурга по искам о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов или должностных лиц этих органов, выступают соответствующие главные распорядители средств бюджета Санкт-Петербурга. В соответствии с п. 29 Перечня главных распорядителей средств бюджета Санкт-Петербурга на 2001 г., утвержденного распоряжением губернатора Санкт-Петербурга от 3 октября 2000 г. N 1058-р, Лицензионная палата является главным распорядителем средств бюджета. Необоснованным является и довод подателя жалобы о недоказанности размера причиненных убытков. В соответствии со ст. 15 ГК РФ под убытками понимаются, в частности, неполученные доходы, которые лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода). В связи с уклонением Лицензионной палатой от принятия решения о выдаче лицензии истец был лишен возможности осуществлять деятельность по перевозке пассажиров, в связи с чем не получил доход от данного вида деятельности. Суд апелляционной инстанции правомерно признал обоснованным расчет упущенной выгоды, представленный истцом, исходя из суммы вмененного дохода, применяемой при расчете единого налога на вмененный доход, подлежащий к уплате в I квартале 2001 года".

13. Наиболее существенные изменения в процедуре предоставления лицензии в сравнении с ранее действовавшим Законом "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 25 сентября 1998 г. относятся к следующему:

1) ранее действовавший Закон в отношении представления соискателем лицензии дополнительных документов, не предусмотренных законом, просто указывал на право Правительства РФ предусмотреть такие документы в положениях о лицензировании конкретных видов деятельности. Действующий теперь Закон ограничивает это право Правительства РФ тем условием, что такие документы должны быть предусмотрены иными федеральными законами;

2) в число обязательных к подаче в лицензирующий орган документов действующим Законом отнесены документы, содержащие сведения о квалификации работников соискателя лицензии;

3) ранее действовавший Закон устанавливал срок для рассмотрения представленных соискателем лицензии документов в 30 дней. Отдельно предусматривался срок в 3 дня с момента принятия соответствующего решения для уведомления соискателя лицензии о принятом решении. Действующий Закон установил срок для рассмотрения представленных соискателем лицензии документов в 60 дней, в который также включен и срок для уведомления соискателя лицензии о принятом решении;

4) в комментируемом Законе, в отличие от ранее действовавшего, не предусмотрено право соискателя лицензии при обжаловании решения лицензирующего органа об отказе в предоставлении лицензии на проведение независимой экспертизы. Такое право в целом имеет большое значение при административном обжаловании решения лицензирующего органа об отказе в предоставлении лицензии, поскольку является, пожалуй, самым эффективным способом доказать необоснованность такого отказа;

5) в действующем Законе прямо указано право лицензиата на получение дубликатов документов, подтверждающих наличие лицензии. Закрепление настоящего права в Законе направлено на пресечение имевших место попыток лицензирующих органов установить условия на получение лицензиатами дубликатов документов, подтверждающих наличие у них лицензии (постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 3 октября 2001 г. N Ф04/2984-995/А45-2001).

Статья 10. Содержание подтверждающего наличие лицензии документа и решения о предоставлении лицензии

1. Содержание этой статьи подтверждает, что лицензия - это в первую очередь разрешение, предоставленное в специальном порядке государством, а не сам документ. Этот вопрос, не представляя практической ценности, имеет значение для функционирования устойчивой системы юридических понятий в лицензионных отношениях.

Основное назначение настоящей статьи - установление единых требований к форме документа, подтверждающего наличие лицензии. Анализ перечня сведений, указываемых в документе, подтверждающем наличие лицензии, говорит о том, что настоящий перечень сформирован для целей лицензионного контроля.

Непосредственно сама форма документа, подтверждающего наличие лицензии, утверждается лицензирующим органом с учетом требований настоящей статьи.

2. В настоящее время большинство бланков документов, подтверждающих наличие лицензии, принято лицензирующими органами до принятия и вступления в силу Закона, поэтому в определенной части они не соответствуют требованиям настоящей статьи. В силу этого лицензирующие органы должны утвердить формы в соответствии с требованиями Закона.

Бланки документов, подтверждающих наличие лицензии, утвержденные лицензирующими органами после вступления в силу Закона, как правило, содержат только те реквизиты, которые приведены в настоящей статье (к примеру, приказ Министерства культуры РФ от 4 июля 2002 г. N 1039 "О бланке документа, подтверждающего наличие лицензии на занятие деятельностью по воспроизведению (изготовлению экземпляров) аудиовизуальных произведений и фонограмм на любых видах носителей", приказ Министерства финансов РФ от 1 апреля 2002 г. N 26н "Об утверждении формы бланка лицензии на осуществление аудиторской деятельности").

Бланки документов, подтверждающих наличие лицензии, утвержденные лицензирующими органами до принятия и вступления в силу Закона, содержат реквизиты, не предусмотренные настоящей статьей, при этом в них отсутствуют некоторые обязательные реквизиты (как правило, это ИНН налогоплательщика). В качестве дополнительных, не предусмотренных действующим Законом, реквизитов, как правило, выступает информация о номере и дате решения лицензирующего органа о предоставлении лицензии (приказ РАВ, Росбоеприпасов, МВД России от 3 июня 2000 г. N 128/135/601).

Ведомственными актами, которыми утверждены формы документов, подтверждающих наличие лицензии и принятых до вступления в силу Закона, нередко предусматривается наличие приложений к лицензии. Как правило, это перечень лицензионных требований и условий.

Статья 11. Переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии

1. Переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии, - это факультативная стадия лицензирования, заключающаяся в выдаче лицензиату в упрощенном порядке нового документа, подтверждающего наличие лицензии.

Основаниями для переоформления документа, подтверждающего наличие лицензии, являются следующие обстоятельства: 1) преобразование юридического лица; 2) изменение наименования или места нахождения юридического лица, изменение имени или места жительства индивидуального предпринимателя; 3) утрата лицензиатом документа, подтверждающего наличие лицензии.

2. Согласно п. 4 ст. 57 ГК РФ юридическое лицо считается реорганизованным, за исключением случаев реорганизации в форме присоединения, с момента государственной регистрации вновь возникших юридических лиц. Согласно п. 1 ст. 16 Федерального закона от 8 августа 201 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц" "реорганизация юридического лица в форме преобразования считается завершенной с момента государственной регистрации вновь возникшего юридического лица, а преобразованное юридическое лицо - прекратившим свою деятельность".

В соответствии с п. 1 ст. 68 ГК РФ "хозяйственные товарищества и общества одного вида могут преобразовываться в хозяйственные товарищества и общества другого вида или в производственные кооперативы по решению общего собрания участников в порядке, установленном настоящим Кодексом".

Пункт 2 ст. 112 ГК РФ предусматривает, что производственный кооператив по единогласному решению его членов может преобразоваться в хозяйственное товарищество или общество.

Статья 17 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (в послед. ред.) предусматривает следующие возможности для преобразования некоммерческих организаций. Некоммерческое партнерство вправе преобразоваться в общественную организацию (объединение), фонд или автономную некоммерческую организацию. Учреждение может быть преобразовано в фонд, автономную некоммерческую организацию, хозяйственное общество. Преобразование государственных или муниципальных учреждений в некоммерческие организации иных форм или хозяйственное общество допускается в случаях и в порядке, которые установлены законом. Автономная некоммерческая организация вправе преобразоваться в общественную организацию (объединение) либо в фонд. Ассоциация или союз вправе преобразоваться в фонд, автономную некоммерческую организацию, хозяйственное общество или товарищество. Решение о преобразовании некоммерческого партнерства принимается учредителями единогласно, ассоциации (союза) - всеми членами, заключившими договор о ее создании. Решение о преобразовании учреждения принимается его собственником. Решение о преобразовании автономной некоммерческой организации принимается ее высшим органом управления в соответствии с указанным Законом в порядке, предусмотренном уставом автономной некоммерческой организации.

Согласно п. 1 ст. 29 Закона РФ от 19 июня 1992 г. N 3085-1 "О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации" (в послед. ред.) реорганизация потребительского общества (слияние, присоединение, разделение, выделение) осуществляется по решению общего собрания потребительского общества и иным основаниям, предусмотренным законодательством РФ.

Для юридических лиц иных организационно-правовых форм, не приведенных выше в качестве примера, законодательными актами РФ могут быть установлены свои особенности преобразования, в частности порядок принятия соответствующего решения полномочного органа управления этого юридического лица. При этом следует обратить внимание, что решение полномочного органа управления юридического лица о преобразовании входит в комплект документов, который необходимо подать в лицензирующий орган для подтверждения обоснованности заявления о переоформлении лицензии.

3. Пункт 1 ст. 58 Федерального закона от 15 ноября 1997 г. N 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния" (в послед. ред.) предусматривает, что лицо, достигшее возраста 14 лет, вправе переменить свое имя, включающее в себя фамилию, собственно имя и (или) отчество. Лицу, переменившему имя, выдается свидетельство о перемене имени, которое, согласно ст. 62 данного Закона, содержит следующие сведения: фамилия, собственно имя, отчество (до и после их перемены), дата и место рождения, гражданство, национальность (если это указано в записи акта о перемене имени) лица, переменившего имя; дата составления и номер записи акта о перемене имени; место государственной регистрации перемены имени (наименование органа записи актов гражданского состояния, которым произведена государственная регистрация перемены имени); дата выдачи свидетельства о перемене имени.

4. Конституция РФ (ч. 1 ст. 27) гарантирует право каждому, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

Согласно ст. 3 Закона РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу перемещения, выбора места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином РФ его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом вводится регистрационный учет граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ. Согласно ст. 6 данного Закона "гражданин РФ, изменивший место жительства, обязан не позднее семи дней со дня прибытия на новое место жительства обратиться к должностному лицу, ответственному за регистрацию, с заявлением по установленной форме. Орган регистрационного учета обязан зарегистрировать гражданина по месту жительства не позднее трех дней со дня предъявления им документов на регистрацию".

5. Срок подачи лицензиатом заявления о переоформлении лицензии установлен в 15 дней с момента наступления любого основания для переоформления лицензии.

Соответственно, в случае изменения организационно-правовой формы лицензиат обязан подать заявление о переоформлении лицензии в течение 15 дней с момента государственной регистрации вновь возникшего юридического лица.

В случае перемены имени лицензиат - индивидуальный предприниматель обязан подать в лицензирующий орган соответствующее заявление в течение 15 дней с момента государственной регистрации перемены имени.

В случае перемены места жительства лицензиат - индивидуальный предприниматель подает заявление о переоформлении лицензии в течение 15 дней с момента государственной регистрации органом регистрационного учета по новому месту жительства.

Необходимо отметить, что непереоформление документа, подтверждающего наличие лицензии, когда лицензиат обязан его переоформить в связи с установленными настоящей статьей основаниями, является грубым нарушением лицензионных требований и условий и может стать основанием для приостановления действия лицензии. Настоящая позиция подтверждена ФАС Северо-Западного округа в постановлении от 23 июля 2001 г. N А56-4717/01.

6. По сравнению с Законом "О лицензировании отдельных видов деятельности" 1998 г. в комментируемом Законе появились следующие изменения:

1) появилось новое основание для переоформления документа, подтверждающего наличие лицензии, - утрата первоначально выданного документа. Такое, казалось бы, вполне допустимое и естественное основание для переоформления документа, подтверждающего наличие лицензии, в старом Законе отсутствовало;

2) установлен срок для подачи заявления на переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии (15 дней с момента наступления соответствующего основания для переоформления лицензии). В период действия Закона 1998 г. этот срок устанавливался в положениях о лицензировании конкретных видов деятельности или в ведомственных актах лицензирующих органов;

3) плата за переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии, установлена в твердой сумме (100 руб.). Согласно п. 3 ст. 11 Закона 1998 г. размер платы за переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии, во-первых, устанавливался Правительством РФ, во-вторых, он был увязан с размером МРОТ и был "плавающим" (не более 1/10 МРОТ).

Статья 12. Осуществление контроля

1. Контроль за соблюдением лицензионных требований и условий можно для большей краткости и юридической техничности называть лицензионным контролем. Настоящее понятие в Законе не применяется, однако в п. 3 ст. 1 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", определяющем виды государственного контроля, на которые действие этого Закона не распространяется, применяется термин "лицензионный контроль". Таким образом, термин "лицензионный контроль" является легальным, т.е. законодательно закрепленным.

2. К сожалению, процедура осуществления лицензионного контроля в Законе прописана в самых общих чертах. Фактически закреплены только три ключевых аспекта: субъект контроля, форма контроля, полномочия субъекта контроля.

Осуществлять лицензионный контроль вправе только лицензирующие органы и только в пределах их компетенции. Компетенция лицензирующих органов устанавливается положениями о соответствующих федеральных органах исполнительной власти, утверждаемыми указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ и соответствующими нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Единственной предусмотренной Законом формой лицензионного контроля является проверка деятельности лицензиата на предмет ее соответствия лицензионным требованиям и условиям. Лицензирующий орган не вправе осуществлять контроль лицензиата в иной форме. При этом в отдельных нормативных актах, регулирующих лицензионные отношения, предусматриваются иные самостоятельные формы лицензионного контроля. К примеру, в Положении о лицензировании деятельности по воспроизводству (изготовлению экземпляров) аудиовизуальных произведений и фонограмм на любых видах носителей, утвержденном постановлением Правительства РФ от 4 июня 2002 г. N 381, указано, что "контроль за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий осуществляется лицензирующим органом в форме проведения проверок деятельности лицензиата на предмет ее соответствия лицензионным требованиям и условиям, а также путем запроса (в письменной форме) у лицензиата необходимых объяснений и документов". На основании ст. 12 комментируемого Закона следует, что лицензирующий орган вправе запрашивать у лицензиата документы только при проведении проверки. В случае, если лицензирующий орган запрашивает у лицензиата документы в отсутствие проводимой в установленном порядке лицензионной проверки, последний вправе не представлять их.

Перечень полномочий лицензирующего органа при осуществлении лицензионного контроля, приведенный в п. 2 комментируемой статьи, является закрытым и не подлежит расширительному толкованию.

3. О проведении лицензионной проверки руководитель лицензирующего органа или уполномоченное должностное лицо лицензирующего органа выносит соответствующее решение. Требования к содержанию этого решения устанавливаются положениями о лицензировании конкретных видов деятельности или ведомственными актами самих лицензирующих органов. В частности, согласно Положению о лицензировании туроператорской деятельности, утвержденному постановлением Правительства РФ от 11 февраля 2002 г. N 95, в решении о проверке лицензиата указываются: подлежащий проверке лицензиат, сроки проведения проверки и состав комиссии, осуществляющей проверку. Аналогичные требования к содержанию решения лицензирующего органа об осуществлении проверки лицензиата установлены в Положении о лицензировании производства оружия и основных частей огнестрельного оружия, утвержденном постановлением Правительства РФ от 21 июня 2002 г. N 455, и некоторыми другими положениями о лицензировании конкретных видов деятельности.

4. Срок проведения проверки лицензиата Законом не установлен. В ряде положений о лицензировании конкретных видов деятельности настоящий пробел восполнен. Например, в "Положении о лицензировании деятельности по предупреждению и тушению пожаров", утвержденном постановлением Правительства РФ от 31 мая 2002 г. N 373, продолжительность проведения проверки, как правило, не должна превышать 15 дней; только в исключительных случаях на основании обоснованного предложения должностного лица, возглавляющего комиссию, руководитель лицензирующего органа может продлить этот срок не более чем на 15 дней. Безусловно, было бы оптимально, если бы срок проведения лицензионной проверки был установлен Законом или в нем было бы указание на необходимость установления срока проверки Правительством РФ в положениях о лицензировании конкретных видов деятельности, поскольку в настоящее время этот вопрос отдан на усмотрение Правительства РФ и ведомств.

5. Периодичность проведения проверок также Законом не определена, хотя это лишило бы лицензирующие органы потенциальной возможности злоупотреблять чересчур частыми и, следовательно, необоснованными и ангажированными проверками. Правительство РФ в значительном числе положений о лицензировании конкретных видов деятельности регулирует настоящий вопрос следующим образом. Предусматривается проведение плановых проверок раз в один, два или три года и внеплановых - исключительно для проверки исправления лицензиатом нарушений, выявленных лицензирующим органом в ходе проведения плановой проверки или в случае поступления от органов государственной власти, юридических или физических лиц информации в письменной форме о нарушении (невыполнении) лицензиатом лицензионных требований и условий, подтверждаемой документами и иными доказательствами, свидетельствующими о наличии признаков таких нарушений (Положение о лицензировании деятельности по предупреждению и тушению пожаров, Положение о лицензировании деятельности по производству табачных изделий, Положение о лицензировании производства оружия и основных частей огнестрельного оружия, Положение о лицензировании заготовки, переработки и реализации лома черных металлов, Положение о лицензировании деятельности по техническому обслуживанию и ремонту технических средств, используемых на железнодорожном транспорте).

6. В отдельных положениях о лицензировании конкретных видов деятельности Правительством РФ устанавливаются и иные условия и требования к проведению лицензионных проверок, которые обязан соблюдать лицензирующий орган. В частности, согласно абз. 2 п. 10 Положения о лицензировании заготовки, переработки и реализации лома черных металлов, утвержденного постановлением Правительства РФ от 23 июля 2002 г. N 553, "лицензирующий орган разрабатывает программу проверки, в которой определяются объем и срок ее проведения. Указанная программа и уведомление о проверке с указанием цели, срока проведения и состава комиссии направляются лицензиату за 10 дней до начала проверки".

Таким образом, на сегодняшний день нет единообразного правового регулирования следующих вопросов при осуществлении лицензионного контроля: 1) сроки проведения лицензионной проверки; 2) периодичность лицензионных проверок; 3) документальное оформление действий лицензирующих органов при осуществлении лицензионных проверок.

7. Согласно п. 2 комментируемой статьи лицензирующий орган по итогам проверки лицензиата вправе составить акт (протокол) с указанием конкретных нарушений. Представляется, что лицензирующий орган не только вправе, но и обязан составить акт независимо от того, были выявлены в ходе проверки нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий или нет. Настоящий акт, второй экземпляр которого остается у лицензиата, подтверждает наличие самой проверки (следовательно, гарантирует защиту от проведения повторных проверок), ее окончательное и надлежащее завершение и результаты.

На основании акта о проведенной проверке лицензирующий орган в случае выявления нарушений лицензионных требований и условий вправе вынести решение, обязывающее лицензиата устранить выявленные нарушения в указанные в этом решении сроки. Закон и положения о лицензировании конкретных видов деятельности не установили каких-либо требований к срокам устранения лицензиатом допущенных нарушений. Соответственно, лицензирующий орган определяет их исходя из существа нарушений, их опасности для окружающей среды, организационной, технической и финансовой возможности лицензиата устранить допущенные нарушения.

На основании акта проверки, в котором зафиксированы допущенные лицензиатом нарушения лицензионных требований и условий, лицензирующий орган вправе вынести лицензиату предупреждение.

Содержание предупреждения настоящим Законом не установлено. Исходя из того, что сам факт нарушений лицензионных требований и условий, допущенных лицензиатом, фиксируется в акте проверки и решении лицензирующего органа, обязывающем лицензиата устранить выявленные нарушения, можно заключить, что предупреждение имеет иную правовую природу и назначение.

Предупреждение - это выраженное намерение лицензирующего органа в случае последующего нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий приостановить действие лицензии до устранения таких нарушений. Иначе говоря, лицензирующий орган выносит предупреждение лицензиату тогда, когда полагает, что допущенные лицензиатом нарушения не являются достаточными для приостановления действия лицензии до устранения нарушений, но при этом ограничиться только решением, обязывающим устранить нарушения, уже тоже недостаточно. Можно отметить, что в некоторых положениях о лицензировании конкретного вида деятельности могут быть предусмотрены специальные условия вынесения предупреждения лицензиату. В частности, в Положении о лицензировании деятельности по воспроизведению (изготовлению экземпляров) аудиовизуальных произведений и фонограмм на любых видах носителей, предусмотрено, что лицензирующий орган выносит лицензиату предупреждение в случае, если последний не устранил нарушения, выявленные в результате проверки, в установленный срок. Таким образом, в указанном Положении прямо сказано, что предупреждение является превентивной мерой воздействия на лицензиата, нарушившего лицензионные требования и условия. Последующее действие лицензирующего органа в случае, если и после вынесения предупреждения лицензиат не устранит нарушения, - приостановление действия лицензии.

8. Лицензирующие органы нередко издают специальные акты, регламентирующие процедуру проведения лицензионного контроля, которые в той или иной степени не соответствуют Закону или положениям о лицензировании конкретных видов деятельности.

Рассмотрим следующий пример.

Госстрой России издал приказ от 19 июня 2002 г. N 107 "О мерах по обеспечению контроля за соблюдением лицензионных требований и условий". В пункте 8 данного приказа установлен предмет лицензионной проверки, согласно которому лицензионной проверке подлежат: 1) сведения о производственной деятельности лицензиата за время действия лицензии с момента получения до начала проверки; 2) сведения об изменениях в уставе, квалификационном составе руководителей и специалистов, по сравнению с представленными в лицензирующий орган сведениями при получении лицензии; 3) наличие у лицензиата на момент проверки принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании зданий, помещений, оборудования и инвентаря, обеспечивающих возможность выполнения разрешенных лицензией видов работ; 4) наличие у руководящих работников и специалистов свидетельств о повышении квалификации в установленные сроки, знаний по охране труда и экологии; 5) выполнение лицензируемой деятельности в соответствии с требованиями законодательства РФ, соответствующих государственных стандартов и нормативно-технических документов в строительстве, в том числе: наличие утвержденной проектной документации, сведения о соблюдении норм и правил по охране окружающей среды, сведения о наличии системы по охране труда и средств по обеспечению техники безопасности, наличие необходимых для выполнения разрешенных лицензией видов работ СНиПов, ГОСТов, альбомов типовых узлов и решений, наличие системы контроля за качеством выполняемых работ, соблюдение иных норм, предусмотренных законодательством.

Предмет проверки, установленный названным приказом Госстроя России, не соответствует возможному пределу лицензионной проверки, определенному Законом. Согласно п. 4 Положения о лицензировании деятельности по проектированию зданий и сооружений I и II уровней ответственности в соответствии с государственным стандартом лицензионными требованиями и условиями являются: а) наличие у юридического лица не менее 50% штатной численности руководителей и специалистов в области проектирования (архитекторов, специалистов по градостроительному планированию и застройке территорий, конструкторов, технологов, специалистов по инженерному оборудованию, сетям и системам, транспорту, специальным разделам проекта), имеющих высшее профессиональное образование и стаж работы по проектированию зданий и сооружений не менее 5 лет; наличие у индивидуального предпринимателя соответствующего высшего профессионального образования и стажа работы по проектированию зданий и сооружений не менее 5 лет; б) наличие у лицензиата принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании зданий, помещений, оборудования и инвентаря, необходимых для осуществления лицензируемой деятельности; в) повышение не реже одного раза в 5 лет квалификации индивидуального предпринимателя и работников юридического лица, осуществляющих проектирование зданий и сооружений; г) выполнение лицензируемой деятельности в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, соответствующих государственных стандартов и нормативно-технических документов в строительстве; д) наличие системы контроля за качеством разрабатываемой проектной документации.

Таким образом, исходя из того что целью лицензионной проверки, согласно п. 1 настоящей статьи, является контроль за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий, то предметом проверки Госстроя России и его территориальных органов могут быть только приведенные в Положении лицензионные требования и условия. В силу этого, сравнивая составные части предмета лицензионной проверки, приведенные в приказе Госстроя России, с лицензионными требованиями и условиями, установленными Положением, можно прийти к выводу, что включение сведений о производственной деятельности лицензиата за время действия лицензии с момента получения до начала проверки в предмет лицензионной проверки является необоснованным.

9. По сравнению с Законом "О лицензировании отдельных видов деятельности" 1998 г. установлены следующие новые правила:

1) субъектом лицензионного контроля теперь является исключительно лицензирующий орган. Согласно п. 1 ст. 12 Закона 1998 г. контроль за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий осуществлялся "государственными надзорными и контрольными органами, лицензирующими органами в пределах их компетенции";

2) состав правомочий лицензирующих органов при проведении лицензионного контроля стал закрытым, тогда как в Законе 1998 г. было предусмотрено, что контрольные и надзорные органы, лицензирующие органы в пределах своей компетенции, имеют право "осуществлять иные предусмотренные законодательством РФ полномочия".

Статья 13. Приостановление действия лицензии и аннулирование лицензии

1. Настоящая статья устанавливает основания и порядок приостановления действия и аннулирования лицензии.

Приостановление действия лицензий и аннулирование лицензий, согласно ст. 2 комментируемого Закона, являются факультативными этапами лицензирования.

2. Основаниями для приостановления действия лицензии являются: 1) неоднократное нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий; 2) грубое нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий; 3) обращение лицензионного органа в суд с заявлением об аннулировании лицензии.

Необходимо отметить, что при наличии указанных обстоятельств лицензирующий орган вправе приостановить действие лицензии, но не обязан это сделать, т.е. приостановление действия лицензии всегда является правом лицензирующего органа, но не его обязанностью.

Заслуживает внимания понятие "неоднократное нарушение лицензионных требований и условий". В отсутствие легального определения данного понятия установление его правового содержания, в наибольшей степени соответствующего Закону, является важной гарантией соблюдения прав лицензиатов и предотвращения произвольного толкования их со стороны лицензирующих органов.

Неоднократные нарушения - два и более нарушения лицензиатом одного лицензионного требования либо два и более нарушения разных лицензионных требований. Неоднократность означает не просто несколько нарушений лицензионных требований и условий, а несколько выявлений лицензирующим органом нарушений лицензиатом лицензионных требований и условий. Иными словами, если по результатам одной лицензионной проверки лицензирующий орган выявит несколько нарушений (как одного лицензионного требования, так и нескольких), то это не является неоднократным нарушением лицензионных требований и условий.

Мнение лицензирующего органа о том, что лицензиат допустил неоднократные нарушения лицензионных требований и условий в отсутствие оформленного в установленном порядке документа (документов), подтверждающего (подтверждающих), что им уже ранее были выявлены одно или несколько нарушений (ими являются, как указывалось выше, акт проверки и решение, обязывающее устранить выявленные в результате проверки нарушения), является необоснованным, т.к. не доказано имеющим юридическое значение документом, принятым этим же лицензирующим органом в более ранний период времени.

3. В комментируемом Законе прямо не указано, каким образом лицензирующий орган приостанавливает действие лицензии. В связи с этим конкретная правовая форма и процедура приостановления действия лицензии устанавливаются лицензирующим органом. К примеру, согласно п. 11 Положения о порядке ограничения, приостановления и отзыва лицензии на осуществление страховой деятельности на территории РФ, утвержденного приказом Минфина РФ от 17 июля 2001 г. N 52н, "приостановление действия лицензии означает запрещение страховщику заключать и продлевать договоры страхования (перестрахования)". Согласно п. 16 данного Положения решение о приостановлении лицензии сообщается страховщику в письменной форме и публикуется в печати. Согласно приказу Минфина РФ от 14 июня 2002 г. N 55н "О порядке опубликования приказов Министерства финансов РФ об ограничении, приостановлении, возобновлении и отзыве лицензий страховщиков" "приказы Министерства финансов РФ об ограничении, приостановлении, возобновлении и отзыве лицензий страховщиков подлежат опубликованию в течение семи дней после дня их подписания".

Следует отметить, что в судебной практике встречались случаи, когда лицензиаты пытались обосновать позицию, согласно которой приостановление лицензирующим органом действия лицензии должно осуществляться в соответствии с процедурой рассмотрения административных правонарушений, установленной КоАП РФ. Настоящие доводы не были поддержаны арбитражными судами. К примеру, в постановлении ФАС Московского округа от 20 сентября 2001 г. N КА-А40/5267-01 указано, что "доводы кассационной жалобы, сводящиеся к утверждениям об обязанности ответчика произвести приостановление действия лицензии истца с соблюдением требований КоАП РСФСР по рассмотрению административных дел, исследованные и правильно оцененные арбитражным судом: не могут служить основаниями для отмены обжалуемых судебных актов". Представляется, что выводы арбитражного суда, изложенные в приведенном постановлении, являются обоснованными, т.к. не всегда осуществление деятельности с нарушением лицензионных требований и условий образует состав административного правонарушения, соответственно, в таких случаях уже невозможно приостановить действие лицензии в рамках процедуры привлечения к административной ответственности. Кроме того, даже если осуществление деятельности с нарушением лицензионных требований и условий и образует состав административного правонарушения, то возбуждение административного дела и его рассмотрение никак не связано с приостановлением действия лицензии.

4. Одновременно с приостановлением действия лицензии лицензирующий орган обязан установить лицензиату срок для устранения нарушений, ставших основанием приостановления действия лицензии. Данный срок не может превышать шести месяцев. После устранения нарушений лицензиат уведомляет об этом лицензирующий орган с приложением всех необходимых документов. Закон не установил срок рассмотрения лицензирующим органом уведомления лицензиата об устранении нарушений, ставших основанием для приостановления действия лицензии. Таким образом, настоящий срок устанавливается либо положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, либо ведомственными актами лицензирующих органов. В частности, согласно абз. 2 п. 6 Положения о лицензировании туроператорской деятельности "срок проведения проверки устранения лицензиатом нарушений, повлекших за собой приостановление действия лицензии, не должен превышать 15 дней со дня получения от лицензиата уведомления об устранении указанных нарушений".

5. Безусловно, в ходе проведения проверок лицензирующие органы выявляют самые разнообразные нарушения лицензиатами лицензионных требований и условий. Представляется интересным привести один показательный пример из арбитражной практики, посвященный нарушению лицензионных требований и условий лицензиатом, осуществляющим перевозки пассажиров. Показательность настоящего примера заключается в том, что предприниматели и организации, осуществляющие коммерческую деятельность путем перевозок пассажиров, как правило, не применяют льготы, установленные федеральным законодательством для отдельных категорий граждан при проезде транспортом общего пользования. Так вот, в постановлении ФАС Восточно-Сибирского округа от 4 апреля 2002 г. N А78-4530/01-С2-20/225-Ф02-785/02-С1 указано следующее: "...судом первой и апелляционной инстанций установлено, что предприниматель Кочергина И.В. по лицензии N АСГ 75 043805 от 1 марта 01 г. осуществляет перевозки пассажиров автобусами. В лицензии не указано, каким видом транспорта - общего пользования или необщего пользования - должны осуществляться перевозки. Одним из условий осуществления деятельности является обязанность по выполнению Устава автомобильного транспорта и Правил перевозок. Протоколом N 002809 об административном правонарушении от 19 сентября 01 г. установлено нарушение в виде отказа в предоставлении льготы по оплате проезда для инвалидов 1 группы. Постановлением N 002859/624 от 2 октября 2001 г. предприниматель Кочергина И.В. привлечена к административной ответственности за нарушение лицензионных условий, т.е. по ч. 3 ст. 157.3 КоАП РСФСР*(14). Суд первой и апелляционной инстанций, признавая действительным данное оспариваемое постановление, указал следующее. Федеральный закон от 25 сентября 1998 г. N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" определил, что лицензионные требования и условия - это совокупность установленных нормативными правовыми актами требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности. Статьей 9 названного Закона определено, что одним из обязательных условий и требований при осуществлении лицензиатами лицензируемых видов деятельности является соблюдение законодательства РФ, экологических, санитарно-эпидемиологических, гигиенических, противопожарных норм и правил, а также положений о лицензировании конкретных видов деятельности. В соответствии со ст. 30 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в РФ" дети, являющиеся инвалидами, их родители, опекуны, попечители, а также инвалиды, включая инвалидов 3 группы, пользуются правом бесплатного проезда на всех видах транспорта общего пользования городского и пригородного сообщения, кроме такси. Суд первой инстанции правомерно пришел к выводу о том, что транспортом общего пользования признается транспорт, предназначенный для перевозок неопределенного круга лиц, независимо от формы и вида собственности транспортного средства. Транспорт истца является транспортом общего пользования, независимо от того, указано это в лицензии или нет. Истец отказывает в перевозке тем категориям граждан, которым в соответствии с законодательством Российской Федерации предоставлено право бесплатного проезда, нарушая при этом как вышеназванный Закон, так и Временные правила перевозок, утвержденные Минтрансом РФ от 22 сентября 1997 г.: Данный вывод суда является по этому делу правильным. Состав правонарушения, вмененный предпринимателю, состоит в нарушении условий, предусмотренных в специальном разрешении (лицензии). Временные правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РФ, выполнение которых является одним из условий, предусмотренных лицензией, предусматривают, в частности, предоставление права льготного проезда в транспорте".

7. Основаниями для аннулирования лицензии, согласно настоящей статье, являются: 1) неустранение лицензиатом в указанный лицензирующим органом срок грубых или неоднократных нарушений лицензионных требований и условий; 2) неуплата лицензиатом лицензионного сбора за предоставление лицензии в течение трех месяцев со дня предоставления лицензии; 3) нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий, повлекших за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов РФ.

8. Аннулирование лицензии осуществляется в судебном порядке. Лицензирующий орган вправе аннулировать лицензию только тогда, когда лицензиат не оплатил лицензионный сбор за предоставление лицензии в течение трех месяцев после предоставления лицензии.

Представляется, что обращение лицензирующего органа в суд с заявлением об аннулировании лицензии по установленным Законом основаниям, в отличие от приостановления действия лицензии, является его обязанностью. Во-первых, так следует из формулировок статьи; во-вторых, обращение в суд с заявлением об аннулировании лицензии является по сути продолжением лицензионной проверки. Необходимо также отметить, что Закон не предусматривает возможность лицензирующего органа продлить срок устранения лицензиатом нарушений лицензионных требований и условий. Поэтому если лицензирующий орган сделает вывод о том, что ранее установленный им срок для устранения лицензиатом нарушений лицензионных требований и условий является недостаточным и не соответствует существу нарушений, производственным, организационным и финансовым возможностям лицензиата, то он должен отменить установленный срок и установить новый, более продолжительный, а не продлевать ранее предоставленный срок. При этом отсчет вновь установленного срока для устранения нарушений подлежит отсчету с даты вынесения предшествующего решения.

При принятии решения о приостановлении действия лицензии или об обращении в суд с заявлением об аннулировании лицензии лицензирующий орган обязан учитывать существо выявленных им в результате лицензионной проверки фактических обстоятельств осуществления лицензиатом лицензируемого вида деятельности. Какое-либо формальное несоответствие лицензиата лицензионным требованиям или условиям не может являться основанием для приостановления действия лицензии или для обращения в суд с заявлением о ее аннулировании. Такой вывод прямо следует из постановления ФАС Волго-Вятского округа от 7 мая 2002 г. N А39-111/02-10/02. В данном постановлении кассационной инстанции указано следующее: "межведомственная комиссия Министерства экономики Республики Мордовия провела проверку деятельности лицензиата на предмет ее соответствия новым лицензионным требованиям и условиям. Из акта комиссии, составленного по результатам проверки, следовало, что лицензиат не имеет пресса для пакетирования лома и оборудования для сортировки стружки. Указанное обстоятельство было расценено лицензирующим органом как грубое нарушение лицензионных требований и явилось основанием для вынесения предписания от 15 января 2002 г. N 11/2-1 на приостановление действия лицензии и обращения истца в суд с настоящим иском: Согласно подп. "в" п. 7 данного Положения лицензионными требованиями при осуществлении деятельности по заготовке, переработке и реализации лома черных металлов являются, в частности, наличие у лицензиата на праве собственности или ином законном основании имущества, используемого в качестве средств производства, в числе которого значатся пресс для пакетирования лома и оборудование для сортировки стружки. Как установлено Арбитражным судом Республики Мордовия и не отрицается сторонами, в технологическом процессе, применяемом ответчиком при заготовке лома черных металлов, не используются и не могут быть использованы ни пресс для пакетирования лома, ни оборудование для сортировки и измельчения стружки, ибо она предприятием не закупается. При указанных обстоятельствах суд сделал правомерный вывод об ошибочности мнения лицензирующего органа, квалифицировавшего отсутствие у ответчика указанного выше оборудования как грубое нарушение им лицензионных требований и условий".

9. Направление лицензирующим органом в арбитражный суд заявления об аннулировании лицензии осуществляется по правилам, установленным АПК РФ. И здесь целесообразно отметить, что лицензирующий орган вправе представлять в качестве доказательств только те сведения, которые им были получены в ходе проведения лицензионной проверки и закреплены надлежащим образом в акте проверки, поскольку, согласно п. 3 ст. 64 АПК РФ, "не допускается использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона".

Необходимо учитывать, что в силу ст. 19 ранее действовавшего Закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" 1998 г. во многих постановлениях Правительства РФ и ведомственных актах установлены основания для аннулирования лицензии, не предусмотренные Законом. Поскольку в настоящий момент Закон прямо предусматривает, что осуществление лицензирования производится исключительно в соответствии с его нормами, а перечень оснований для аннулирования лицензии является закрытым, то все иные основания аннулирования лицензии, предусмотренные федеральными законами, постановлениями Правительства РФ и ведомственными актами, являются недействительными и не подлежат применению в лицензионных отношениях.

10. Комментируемая статья, регламентирующая основания и порядок приостановления и аннулирования лицензии, существенно отличается от аналогичной в Законе "О лицензировании отдельных видов деятельности" 1998 г.

Сравнение действующей статьи с аналогичной статьей ранее действовавшего Закона позволит показать повышение уровня нормативного регулирования такого важного этапа лицензирования, каким является приостановление и аннулирование лицензии.

Закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" 1998 г. в качестве оснований для приостановления действия лицензии устанавливал следующие обстоятельства: 1) выявление лицензирующими органами, государственными надзорными и контрольными органами, иными органами государственной власти в пределах компетенции указанных органов нарушений лицензиатом лицензионных требований и условий, которые могут повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, нравственности и здоровью граждан, а также обороне страны и безопасности государства; 2) невыполнение лицензиатом решений лицензирующих органов, обязывающих лицензиата устранить выявленные нарушения.

В качестве оснований для аннулирования лицензии Закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" 1998 г. устанавливал следующие обстоятельства: 1) обнаружение недостоверных или искаженных данных в документах, представленных для получения лицензии; 2) неоднократное или грубое нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий; 3) незаконность решения о выдаче лицензии.

Несмотря на то, что основания для приостановления действия лицензии и основания для аннулирования лицензии были сформулированы закрытым перечнем, сами они в своей образуемой системе уступают предусмотренным действующим Законом основаниям приостановления и аннулирования лицензии, которые являются более логичными и взаимоувязанными.

В частности, это особенно хорошо видно при сопоставлении оснований приостановления действия лицензии с основаниями аннулирования лицензии. Согласно действующему Закону суд вправе аннулировать лицензию в случае, если лицензиат не устранил в установленный лицензирующим органом срок неоднократные или грубые нарушения лицензионных требований и условий. Такое основание логично следует из того, что лицензиат, выполняя лицензируемый вид деятельности, допустил неоднократные и грубые нарушения лицензионных требований и условий. Лицензирующий орган, приостановив в связи с этим действие лицензии, предоставил лицензиату возможность исправить допущенные нарушения, что позволит ему возобновить деятельность. Если лицензиат, допустивший неоднократные и грубые нарушения лицензионных требований и условий, при этом еще не исполняет решение лицензирующего органа об устранении допущенных нарушений, то это свидетельствует о том, что дальнейшее выполнение лицензиатом деятельности может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов РФ. Исходя из содержания ст. 2 Закона эта негативная возможность и является предпосылкой для применения такого метода государственного регулирования, как лицензирование. В связи с этим выданную юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю лицензию для осуществления деятельности необходимо аннулировать, поскольку стало очевидно, что именно этому лицу необходимо запретить осуществлять деятельность, которая повлечет указанные в ст. 2 последствия. Причем теперь именно обязательно повлечет, а не "может повлечь", т.к. лицензионный контроль выявил, что лицо нарушает те правила, которые в какой-то степени обеспечивают ненаступление негативных последствий.

Нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий, повлекших за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов РФ, как основание для аннулирования лицензии аналогично вышеприведенному основанию аннулирования: лицу нельзя разрешать осуществлять деятельность, представляющую опасность для общества и государства, тем более если эта опасность уже воплощена в действительность благодаря его деятельности.

Неуплата лицензиатом лицензионного сбора за предоставление лицензии, как основание для аннулирования лицензии, следует из того, что лицо просто не выполнило одно из условий предоставления лицензии, в связи с чем право на получение лицензии у него отсутствует.

Система оснований приостановления действия лицензии и система оснований для аннулирования лицензии, установленных ранее действовавшим Законом "О лицензировании отдельных видов деятельности", не были столь логично взаимосвязанными.

Обнаружение недостоверных или искаженных данных в документах, представленных для получения лицензии, а также незаконность решения о выдаче лицензии как основания для аннулирования лицензии сами по себе вполне понятны.

Неоднократное или грубое нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий как основание для аннулирования лицензии уже не так логично, поскольку в целом не так явно коррелированно с наступлением тех негативных последствий, которые приведены в ст. 2 действующего Закона и являются условием для осуществления государственного регулирования лицензионным методом.

В частности, в соответствии с действующей статьей лицензирующий орган вправе приостановить действие лицензии в случае неоднократного или грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий. Вместе с вынесением решения о приостановлении действия лицензии лицензирующий орган устанавливает лицензиату срок для устранения выявленных нарушений. Таким образом, на усмотрение лицензирующего органа остается только вопрос о том, какие из нарушений лицензионных требований и условий считать грубыми (хотя и это немало).

Комментируемый Закон, в отличие от Закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" 1998 г., содержит пробел при регулировании тех случаев, когда лицензирующий орган выдал лицензию на основании недостоверной или искаженной информации и позже это было обнаружено. Правовые последствия обнаружения лицензирующим органом того, что лицензия была им предоставлена на основании недостоверной или искаженной информации, в Законе не установлены. В связи с этим утверждение, что предоставление лицензии на основании документов, содержащих недостоверную или искаженную информацию, влечет за собой недействительность лицензии, является не обоснованным на нормах Закона. При этом крайне тяжело определить те правовые последствия, которые лицензирующий орган вправе применить к лицензиату, получившему лицензию на основании недостоверной или искаженной информации.

Ранее действовавший Закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" предусматривал, что "порядок подтверждения устранения лицензиатом обстоятельств, повлекших за собой приостановление действия лицензии, сроки принятия лицензирующим органом решения о возобновлении ее действия определяются положением о лицензировании конкретного вида деятельности".

Статья 14. Ведение реестров лицензий

1. Ведение лицензирующими органами реестров лицензий на виды деятельности, лицензирование которых они осуществляют, представляет собой специальный учет нормативно определенных данных, позволяющий осуществлять контрольные (надзорные) мероприятия в отношении лицензиата.

В том случае, когда лицензирование конкретного вида деятельности осуществляется федеральным органом исполнительной власти, на данный вид деятельности, как правило, существует один реестр выданных лицензий (исключение составляет лицензирование деятельности в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции). Если же лицензирование осуществляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, то на данный вид деятельности ведутся автономные реестры в соответствующих субъектах РФ.

Поскольку указанные виды реестров предназначены для учета данных по осуществлению отдельных видов деятельности, они называются отраслевыми. Обычно сведения об отраслевых реестрах указываются в положениях о лицензировании конкретного вида деятельности и исчерпываются вопросами, которые должны быть в них отражены. Тем не менее, на практике встречаются и отдельные нормативные правовые акты, посвященные ведению отраслевого реестра. В качестве примера можно привести приказ Фармуправления администрации Московской области от 29 сентября 1997 г. N 98 "Об утверждении положения об отраслевом реестре лицензий на фармацевтическую деятельность", в котором указано, что "отраслевой реестр представляет собой книгу (электронный журнал), официальный список лицензий, выданных и зарегистрированных Комиссией по лицензированию фармацевтической деятельности Фармацевтического управления...", а также лицензий, действие которых приостановлено, возобновлено, продлено, аннулированных лицензий, переоформленных лицензий и копий выданных лицензий". Помимо этого, в данном приказе приведены весьма примечательные правила ведения отраслевого реестра. В частности, содержатся нормы о том, что:

исключение из отраслевого реестра означает внесение в него сведений об аннулировании лицензии;

при внесении изменений в отраслевой реестр регистрационный номер, присвоенный лицензии, изменению не подлежит;

отраслевой реестр ведется в компьютерной форме с распечаткой при заполнении страницы на бумажные носители;

список лицензий составляется в хронологическом порядке по дате регистрации лицензии и присвоению ей регистрационного номера и др.

Помимо отраслевых реестров лицензий в отдельных субъектах Российской Федерации ведутся Единые реестры лицензий. Так, в соответствии с распоряжением первого вице-главы Администрации Московской области от 31 июля 1997 г. N 593-РВГ "Об утверждении Положения о Едином реестре Московской области" "Единый реестр представляет собой книгу (электронный журнал), официальный список выданных органами лицензий, а также лицензий, действие которых приостановлено, возобновлено, продлено, аннулированных лицензий, переоформленных лицензий, копий и дубликатов выданных лицензий". Единый реестр формируется из реестров лицензий, которые ведутся лицензионными органами (отраслевые реестры). В связи с этим органы лицензирования ежемесячно представляют в Управление цен и лицензирования Комитета по экономике администрации Московской области копии реестров, выданных ими за прошедший месяц, а также сведения о всех изменениях, внесенных в отраслевой реестр.

Пользователями Единого реестра являются органы исполнительной власти Московской области. Информация, включенная в Единый реестр, представляется в установленном порядке правоохранительным, судебным, налоговым, контрольным, надзорным и лицензионным органам по их запросам. Таким образом, становится очевидной цель ведения Единого реестра - аккумуляция необходимой информации для наиболее эффективного государственного регулирования отношений, складывающихся в особо важных для общества сферах. Данный вывод основывается и на том, что нормы, аналогичные приведенным, содержатся и в иных Единых реестрах лицензий (см., например, распоряжение Премьера Правительства Москвы от 26 мая 1997 г. N 541-РП "О создании системы автоматизированного ведения Единого реестра лицензий города Москвы").

2. Предметом регулирования комментируемой статьи является ведение отраслевых реестров лицензий. Как определено в п. 1, данную деятельность осуществляют лицензирующие органы. Конкретные наименования федеральных органов, реализующих указанные полномочия, закреплены в постановлении Правительства РФ от 11 февраля 2002 г. "О лицензировании отдельных видов деятельности".

Реестры по остальным видам деятельности ведут соответствующие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Так, согласно постановлению Правительства Московской области от 7 мая 2001 г. N 137/16 "О совершенствовании системы лицензирования в Московской области" Московская областная лицензионная палата ведет реестры выданных, зарегистрированных, приостановленных и аннулированных лицензий по следующим видам деятельности:

публичный показ аудиовизуальных произведений, осуществляемый в кинозале;

ветеринарная деятельность;

заготовка, переработка и реализация лома цветных металлов;

заготовка, переработка и реализация лома черных металлов.

В свою очередь, согласно письму Московской лицензионной палаты от 17 сентября 1997 г. N 165-16-332/7, Московская лицензионная палата осуществляет лицензирование деятельности, связанной с публичным показом аудиовизуальных произведений, осуществляемой в кинозале, а также ветеринарной деятельности.

3. Комментируемый Закон содержит минимально необходимый перечень сведений, который должен быть отражен в отраслевом реестре лицензий. Данный перечень включает в себя следующие данные:

а) наименование лицензирующего органа;

б) наименование и организационно-правовая форма юридического лица, место его нахождения - для юридического лица;

в) фамилия, имя, отчество, место жительства, данные документа, удостоверяющего личность, - для индивидуального предпринимателя;

г) лицензируемый вид деятельности;

д) срок действия лицензии;

е) идентификационный номер налогоплательщика;

ж) номер лицензии;

з) дата принятия решения о предоставлении лицензии;

и) сведения о регистрации лицензии в реестре лицензий;

к) основания и даты приостановления и возобновления действия лицензии;

л) основания и дата аннулирования лицензии.

Представляется, что основным недостатком данного перечня является неопределенность в понимании таких терминов, как "данные документа, удостоверяющего личность" и "сведения о регистрации лицензии в реестре лицензий". Отсутствие законодательной конкретизации указанных понятий может привести к злоупотреблениям своими полномочиями чиновниками лицензирующих органов. Кроме того, представляется целесообразным дополнить данный перечень сведениями о продлении срока действия лицензии, а также данными о переоформлении лицензии.

Тем не менее, представленный перечень минимально необходимых для ведения реестра лицензий сведений положительно отличается от аналогичного перечня, установленного предыдущим Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности". Главное отличие - это большее количество вопросов, подлежащих включению в реестр. Кроме того, в нем уточняются такие неопределенные термины предыдущего Закона, как "сведения о лицензиатах" и "сведения о лицензирующем органе, выдавшем лицензии". Комментируемый Закон отменил такой параметр реестра лицензий, как дата выдачи лицензии, заменив его датой принятия решения о предоставлении лицензии. К сожалению, в актах федеральных органов исполнительной власти не всегда прослеживается разница между представленными понятиями, несмотря на то, что дата принятия решения предшествует дате выдаче лицензии (см. комментарий к ст. 9 настоящего Закона). Так, в постановлении Правительства РФ от 21 марта 2001 г. N 215 "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по утилизации боеприпасов" закреплена необходимость указания в реестре лицензий даты принятия решения о выдаче лицензии вопреки действовавшему на тот период законодательному требованию об указании даты выдачи лицензии. Тем не менее, с момента вступления в силу настоящего Закона о лицензировании указанная норма приобретает юридическую силу.

4. Перечень сведений, установленный в комментируемой статье, не является исчерпывающим. Таким образом, законодатель предоставляет возможность органам исполнительной власти закрепить в соответствующих подзаконных нормативных актах необходимость указания в реестрах лицензий иных сведений, отражающих отраслевую специфику лицензиатов. Так, в Положении о лицензировании деятельности, связанной с публичным показом аудиовизуальных произведений, осуществляемом в кинозале, к "иным" сведениям можно отнести сведения о кинозале (кинозалах), в котором осуществляется публичный показ аудиовизуальных произведений. В Положении о лицензировании деятельности инвестиционных фондов к подобным сведениям относятся сведения о фирменном наименовании управляющего и специализированного депозитария, с которым у лицензиата заключены договоры, а также сведения об аудиторе и независимом оценщике инвестиционного фонда. В Положении о лицензировании деятельности по строительству зданий и сооружений I и II уровней ответственности в соответствии с государственным стандартом к сведениям о лицензиате, помимо сведений, указанных в комментируемом Законе, отнесены данные о коде по Общероссийскому классификатору предприятий и организаций.

5. Предоставляя лицензирующему органу информацию для формирования и ведения реестра лицензий, соискатель лицензии вступает в информационные отношения либо продолжает в них участвовать (юридические лица вступают в данные правоотношения со времени предоставления данных в единый государственный реестр юридических лиц). В случае получения лицензии соискатель лицензии становится лицензиатом и продолжает участвовать в информационных отношениях в новом качестве.

Информационные правоотношения регулируются (в том числе) Федеральным законом от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации". Исходя из смысла п. 4 ст. 6 данного Закона можно сделать вывод о том, что соискатель лицензии, а затем и лицензиат, предоставляя лицензирующему органу вышеуказанную информацию, не утрачивают прав на ее использование, а также прав на документы, в которых она заключена. Согласно вышеуказанному Закону документированная информация, предоставляемая в обязательном порядке в органы государственной власти и организации юридическими лицами независимо от их организационно-правовой формы и форм собственности, а также гражданами, формирует информационные ресурсы, находящиеся в совместном ведении государства и субъектов, представляющих эту информацию.

Важно иметь в виду, что информация об индивидуальных предпринимателях, являющихся лицензиатами, указанная в реестрах, не должна содержать персональных данных*(15).

6. Согласно п. 2 комментируемой статьи информация, содержащаяся в реестре лицензий, является открытой и может быть предоставлена не только лицензиатам или иным участникам предпринимательской деятельности, но и любым иным физическим и юридическим лицам. Получение указанной информации является правом, а не обязанностью указанных субъектов. В связи с этим вызывает недоумение отказ Инспекции Министерства РФ по налогам и сборам по Петроградскому району Ленинградской области (ответчика в деле, рассмотренном ФАС Северо-Западного округа) закрытому акционерному обществу "Новые технологии" (истцу) в отнесении на себестоимость расходов по оплате услуг обществу с ограниченной ответственностью "Объединение частных детективных предприятий "Шериф-Норд" только по причине отсутствия у ООО лицензии на осуществление частной охранной деятельности, несмотря на то, что фактически охранные услуги были оказаны. Налоговая инспекция в данном случае не учла, что гражданское законодательство не возлагает на участников гражданского оборота обязанности по проверке наличия у контрагента лицензии на соответствующий вид деятельности. Кроме того, как отметил ФАС, выводы налоговой инспекции в данном деле противоречат налоговому законодательству*(16).

7. Информация, содержащаяся в реестре лицензий, предоставляется в виде выписок о конкретных лицензиатах. Данная услуга осуществляется на платной основе. Комментируемый Закон установил фиксированный размер платы за предоставление указанной информации, равный 10 руб. В свою очередь прежний Закон о лицензировании содержал весьма неопределенную норму о том, что данная плата "не может превышать затраты лицензирующего органа на подготовку такой выписки". В связи с этим до принятия комментируемого Закона зачастую возникал вопрос, на сколько, например, затраты, производимые лицензирующим органом в области вооружения и военной техники превышают затраты лицензирующего органа в области утилизации боеприпасов. Данная проблема возникала потому, что Положением о лицензировании деятельности в области вооружения и военной техники, размер платы, установленный за предоставление содержащейся в реестре лицензий информации об одном лицензиате, составлял 100 руб. В то же время Положением о лицензировании деятельности по утилизации боеприпасов данная плата устанавливалась в размере 10 рублей.

8. Для наиболее эффективной организации лицензионной работы информация из реестра лицензий органам государственной власти и органам местного самоуправления предоставляется бесплатно. Для этих же целей указанные органы осуществляют обмен соответствующей информацией, включая обмен данными из реестров выданных, зарегистрированных, приостановленных и аннулированных лицензий (см., например, Соглашение от 30 декабря 1998 г. между Московской лицензионной палатой и Тарифно-лицензионным Управлением администрации Московской области).

9. Плата за предоставление информации, содержащейся в реестре лицензий, зачисляется в тот бюджет, за счет которого содержится лицензирующий орган (см. комментарий к ст. 16 настоящего Закона). Типичным нарушением данной нормы является так называемое самофинансирование лицензирующего органа, когда данная плата поступает не в бюджет Российской Федерации или соответствующего субъекта Российской Федерации, а на расчетный счет самого лицензирующего органа. К иным наиболее часто встречаемым на практике нарушениям относятся:

незаконное освобождение от взимания платы за предоставление информации из реестров лицензий;

нарушение порядка формирования и ведения реестров лицензий (например, отсутствие отметок о приостановлении и возобновлении лицензий).

10. Срок предоставления информации из реестра лицензий не может превышать три дня со дня поступления соответствующего заявления. Данное правило призвано нивелировать возможную волокиту в предоставлении указанной информации. Предыдущий Закон о лицензировании содержал аналогичную норму, вследствие чего положения о лицензировании конкретных видов деятельности, принятые на его основании, в этой своей части будут являться действительными до принятия новых соответствующих положений (см. комментарий к ст. 18).

Статья 15. Лицензионные сборы

1. Согласно ст. 57 Конституции РФ каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. В соответствии со ст. 8 Налогового кодекса РФ под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований. В свою очередь под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий). Таким образом, правовая природа указанных обязательных платежей различна. Главным отличием сбора от налога является его возмездность: уплачивая определенную законом денежную сумму, лицо получает право на совершение в его пользу уполномоченным субъектом юридически значимых действий. К числу подобных действий относится предоставление специальных разрешений (лицензий) на осуществление определенных законом видов деятельности. В соответствии с этим одним из видов налоговых сборов является лицензионный сбор.

Несмотря на очевидное различие в понятиях налогов и сборов, в ныне действующем законодательстве существует некоторое смешение данных категорий, являющееся следствием переходного этапа налоговых реформ в России. Дело в том, что согласно Федеральному закону от 5 августа 2000 г. N 118-ФЗ "О введении части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах" (в послед. ред.) ст. 12-15 Налогового кодекса РФ, устанавливающие виды налогов и сборов в Российской Федерации, вводятся в действие лишь со дня признания утратившим силу Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (далее здесь - Закон об основах налоговой системы). Данный Закон в той части, которая устанавливает виды налогов и сборов, на сегодняшний день не отменен, а потому на практике следует руководствоваться перечнем обязательных платежей, установленных именно этим Законом. В связи с этим возникают проблемы с тем, что платежи, определенные в данном Законе как сборы, зачастую не совпадают с определением сборов, данным в Налоговом кодексе РФ. (Например, подп. "к" ст. 21 вышеуказанного Закона об основах налоговой системы установлен такой вид местного налогового платежа, как сбор с владельцев собак. Очевидно, что в данном случае органы местного самоуправления при уплате указанного сбора каких-либо юридически значимых действий не совершают).

Еще большие проблемы, вытекающие из указанных обстоятельств, возникают при соотношении налогового и лицензионного законодательств. Дело в том, что перечень видов налогов и сборов, установленный Законом об основах налоговой системы, является исчерпывающим (см. ст. 2 Федерального закона от 31 июля 1998 г. N 147-ФЗ "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации" (в послед. ред.). На данное обстоятельство указывалось в п. 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ от 11 июня 1999 г. N 41/9. При этом взимание лицензионных сборов в смысле комментируемого Закона в Законе об основах налоговой системы не установлено. Тем не менее, очевидно, что лицензионный сбор в смысле комментируемого Закона относится по своей юридической природе к налоговым сборам (см., например, определение Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 31 августа 1999 г. N КАС 99-223 "О признании незаконным письма Минфина России от 23 октября 1992 г. N 99 в части размера ставок сбора за выдачу лицензий на осуществление частной детективной и охранной деятельности"). Таким образом, возникает вопрос о правомерности взимания лицензионных сборов, понимаемых в смысле комментируемого Закона, установленных различными нормативно-правовыми актами, в том числе и данном Законе. Очевиден правовой пробел, который может быть ликвидирован либо в результате внесения соответствующих изменений в Закон об основах налоговой системы, либо с его отменой и вступлением в силу ст. 12-15 Налогового кодекса РФ, которые устанавливают возможность взыскания федеральных, региональных и местных лицензионных сборов.

Представляется, что все указанные противоречия современного налогового и лицензионного законодательства происходят из-за отсутствия разработанной и унифицированной терминологии. В данном случае важно иметь в виду, что термин "лицензионный сбор" в различных контекстах может иметь как минимум три значения. Данный вывод обусловлен разделением лицензионных сборов на три вида Федеральным законом от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" (в послед. ред.). В соответствии с этим Законом лицензионные сборы делятся на:

а) лицензионный сбор за право на производство и оборот этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции (код 1020410);

б) лицензионный сбор за право торговли спиртными напитками и пивом (код 1400505);

в) прочие лицензионные и регистрационные сборы (код 1020430).

Эта классификация представляет собой не три разновидности какого-либо единого лицензионного сбора, а три различных значения, которые придаются в российском законодательстве данному термину. Подобная ситуация негативно сказывается на практике. В связи с этим существует необходимость определиться с единым понятием лицензионного сбора. Представляется, что подобный термин должен основываться на статьях комментируемого Закона, поскольку в его ст. 3 закреплен такой принцип осуществления лицензирования, как установление единого порядка лицензирования на территории Российской Федерации. Уплата лицензионных сборов является одним из элементов порядка лицензирования.

Исходя из смысла ст. 9, 15 комментируемого Закона, лицензионный сбор представляет собой плату, взимаемую в соответствующий бюджет и покрывающую материальные затраты лицензирующего органа вследствие совершения им юридически значимых действий по предоставлению лицензии, как то: рассмотрение заявления о выдаче лицензии, непосредственно предоставление лицензии. В вышеуказанной классификации данному определению соответствуют "прочие лицензионные сборы".

2. Настоящий Федеральный закон, в отличие от ранее действовавшего Закона 1998 г., установил фиксированный размер лицензионного сбора за рассмотрение лицензирующим органом заявления о предоставлении лицензии - 300 руб. и за предоставление лицензии 1000 руб.

Напомним, что согласно ст. 15 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" 1998 г. размер лицензионного сбора за выдачу лицензий устанавливался Правительством РФ в положениях о лицензировании конкретных видов деятельности. При этом максимальный размер лицензионного сбора за выдачу лицензий не должен был превышать 10-кратный минимальный размер оплаты труда, установленный федеральным законом. Кроме того, ст. 15 не предусматривала взимание лицензионного сбора за рассмотрение лицензирующим органом заявления о предоставлении лицензии.

Таким образом, ныне действующая законодательная система установления размеров лицензионных сборов выгоднее для соискателей лицензии, нежели предыдущая.

Суммы лицензионных сборов - 300 и 1000 руб. - зачисляются в соответствующие бюджеты, т.е. в федеральный бюджет, если лицензирование осуществляет федеральный лицензирующий орган, либо в бюджет субъекта РФ, если лицензирование осуществляет лицензирующий орган субъекта РФ.

Статья 16. Финансирование лицензирования

1. Под финансированием лицензирования следует понимать выделение средств из бюджета, за счет которого содержится лицензирующий орган, на осуществление им мероприятий, связанных с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензии, приостановлением и возобновлением действия лицензий, аннулированием лицензий и контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий.

2. Существует необходимость в различении таких понятий, как "финансирование лицензирования" и "финансирование лицензирующих органов". Исходя из смысла комментируемой статьи, которая определяет, что финансирование лицензирования осуществляется в пределах средств, выделяемых из соответствующих бюджетов на содержание лицензирующих органов, объем первого понятия поглощается объемом второго. Дело в том, что органы, осуществляющие лицензирование различных видов деятельности, наряду с этим реализуют и иные возложенные на них функции, предполагающие определенные материальные затраты. Соответственно, осуществление данных функций, как и мероприятий по лицензированию, обеспечивается надлежащим финансированием, которое осуществляется в рамках общего бюджетного финансирования указанных органов.

3. На практике существует несколько схем финансирования лицензирования. Выбор каждой из них предопределяется спецификой лицензирующего органа.

Первая схема предназначена для финансирования органа, основная деятельность которого заключается в осуществлении лицензирования. В данном случае выделение финансовых средств на содержание конкретного лицензирующего органа предусматривается в законе о бюджете на соответствующий год.

Вторая схема обычно применяется в том случае, когда лицензирование конкретного вида деятельности является лишь одной из функций лицензирующего органа. Ее смысл заключается в том, что финансирование лицензирования осуществляется за счет средств, предусмотренных на содержание центрального аппарата (см., например, п. 43 Положения о лицензировании деятельности по утилизации боеприпасов; п. 47 Положения о лицензировании деятельности в области вооружения и военной техники).

В отношении некоторых видов деятельности, на которых действие комментируемого Закона не распространяется, действует третья схема финансирования лицензирования, имеющая в свою очередь две разновидности.

Первый ее вариант закреплен в п. 16 постановления главы Администрации Московской области от 23 августа 1996 г. N 393-ПГ "О лицензировании деятельности по производству и обороту этилового спирта и алкогольной продукции в Московской области". Данная норма устанавливает правило о том, что "суммы лицензионного сбора перечисляются на расчетный счет Государственной службы при администрации Московской области по вопросам производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции". Финансирование данной Службы производится по смете, утверждаемой администрацией Московской области. Что же касается средств, полученных Службой в виде платы за выдачу лицензии, то они вносятся в доход областного бюджета, за исключением расходов на финансирование ее деятельности.

Второй вариант данной схемы предлагается в п. 3 постановления Правительства РФ от 7 декабря 1994 г. N 1359 "О лицензировании телевизионного вещания, радиовещания и деятельности по связи в области телевизионного и радиовещания в Российской Федерации". В данном случае средства, получаемые от лицензирования в области теле- и (или) радиовещания, как и в первом варианте, направляются на покрытие расходов по проведению лицензирования. Однако данное постановление не содержит императивной нормы о направлении оставшейся части средств в бюджет Российской Федерации, а указывает, что данные средства могут быть направлены "на развитие и модернизацию технической базы телевидения и радиовещания Российской Федерации".

См. Федеральный закон от 2 июля 2005 г. N 80-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности", Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"

Статья 17. Перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии

1. Первоначально п. 1 ст. 17 содержал перечень из 120 видов деятельности, подлежащих лицензированию в соответствии с комментируемым Федеральным законом. Впоследствии в данный пункт были внесены изменения и дополнения, направленные на увеличение и уменьшение перечня видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии. Федеральным законом от 13 марта 2002 г. N 28-ФЗ п. 1 ст. 17 был дополнен деятельностью арбитражных управляющих, лицензирование которой было прекращено с 1 июля 2002 г. (п. 4 ст. 18 комментируемого Закона). Федеральным законом от 9 декабря 2002 г. N 164-ФЗ из перечня видов деятельности, подлежащих лицензированию, была исключена реализация нефти, газа и продуктов их переработки (данный Федеральный закон вступил в силу со дня его первого официального опубликования, т.е. 14 декабря 2002 г.). Федеральным законом от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ исключены два вида деятельности: 1) перевозки железнодорожным транспортом пассажиров (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя и без выхода на железнодорожные пути общего пользования); 2) перевозки железнодорожным транспортом грузов (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя и без выхода на железнодорожные пути общего пользования). Данный Федеральный закон был опубликован в СЗ РФ от 13 января 2003 г., N 2, ст. 169; в "Парламентской газете" и в "Российской газете" 18 января 2003 г.; вступает в силу через четыре месяца со дня его официального опубликования*(17)); этим же Законом к лицензируемым видам деятельности добавлены: 1) перевозка пассажиров и багажа железнодорожным транспортом; 2) перевозка грузов железнодорожным транспортом; 3) перевозка грузобагажа железнодорожным транспортом; 4) деятельность по предоставлению инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования для осуществления перевозок; 5) транспортировка грузов (перемещение грузов без заключения договора перевозки) по железнодорожным путям общего пользования, за исключением уборки прибывших грузов с железнодорожных выставочных путей, возврата их на железнодорожные выставочные пути. С 14 марта 2003 г. - со дня вступления в силу Федерального закона от 11 марта 2003 г. N 32-ФЗ - лицензированию подлежит деятельность негосударственных пенсионных фондов по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию (до середины марта 2003 г. лицензированию подлежала в соответствии с настоящим Законом вся деятельность негосударственных пенсионных фондов).

2. Положения о лицензировании видов деятельности, перечисленных в п. 1 ст. 17 настоящего Закона, утверждает Правительство РФ (см. ст. 5 и комментарий к ней). Все утвержденные Правительством РФ положения о лицензировании конкретных видов деятельности приведены в приложении к настоящему комментарию.

3. Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает, что перечень работ и услуг по космической деятельности, ветеринарной деятельности и медицинской деятельности устанавливается положениями о лицензировании указанных видов деятельности.

В соответствии с п. 2 Положения о лицензировании космической деятельности лицензированию подлежит космическая деятельность, включающая в себя: создание и производство космической техники, создание и развитие космической инфраструктуры; запуск и управление полетом космических объектов; использование (эксплуатация) космической техники, космических технологий и информации, получаемой с помощью космических средств; предоставление услуг, связанных с созданием, запуском и использованием (эксплуатацией) космической техники; прием, обработку и распространение информации, получаемой с космических аппаратов дистанционного зондирования Земли.

Согласно п. 1 Положения о лицензировании ветеринарной деятельности ветеринарная деятельность включает в себя: ветеринарные лечебно-профилактические и лабораторно-диагностические работы; электронное мечение животных.

В соответствии с п. 3 Положения о лицензировании медицинской деятельности, утвержденного постановлением Правительства РФ от 4 июля 2002 г. N 499, медицинская деятельность включает выполнение медицинских работ и услуг по оказанию доврачебной, скорой и неотложной, амбулаторно-поликлинической, санаторно-курортной, стационарной (в том числе дорогостоящей специализированной) медицинской помощи по соответствующим медицинским специальностям, включая проведение профилактических медицинских, диагностических и лечебных мероприятий и медицинских экспертиз, применение методов традиционной медицины, а также заготовку органов и тканей в медицинских целях. Номенклатура работ и услуг по оказанию соответствующей медицинской помощи утверждена приказом Минздрава РФ от 26 июля 2002 г. N 238. Согласно данной Номенклатуре к доврачебной помощи относятся: работы и услуги по специальности "Акушерское дело"; работы и услуги по специальности диетология; работы и услуги по специальности "Лабораторная диагностика"; работы и услуги по специальности "Медицинский массаж"; работы и услуги по специальности "Лечебная физкультура" и др.; скорая и неотложная медицинская помощь - это работы и услуги по специальности "Кардиология"; работы и услуги по специальности "Педиатрия"; работы и услуги по специальности "Психиатрия"; работы и услуги по специальности "Скорая медицинская помощь"; работы и услуги по специальности "Травматология и ортопедия" и др.; под амбулаторно-поликлиническую помощь, в том числе в условиях дневного стационара и стационара на дому, подпадают, в частности: работы и услуги по специальности "Акушерство и гинекология"; работы и услуги по специальности "Дерматовенерология"; работы и услуги по специальности "Лечебная физкультура и спортивная медицина"; работы и услуги по специальности "Офтальмология". В указанной Номенклатуре раскрывается содержание санаторно-курортной помощи, стационарной помощи, в том числе в условиях дневного стационара, прочих работ и услуг в медицинской деятельности.

Поскольку в положениях о лицензировании устанавливается перечень работ и услуг по космической деятельности, ветеринарной деятельности и медицинской деятельности, заниматься теми работами и услугами в данных видах деятельности, которые не предусмотрены соответствующими положениями, запрещено.

4. Пунктом 3 комментируемой статьи установлен законодательный порядок дополнения перечня видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии (п. 1 ст. 17). Аналогично, т.е. путем принятия федерального закона, некоторые виды деятельности могут быть исключены из п. 1 ст. 17, вследствие чего они могут осуществляться без лицензии либо на основании лицензии, выданной в порядке, предусмотренном специальным федеральным законом (как, например, деятельность кредитных организаций, образовательная деятельность и др., перечень которых приведен в п. 2 ст. 1 комментируемого Закона).

Статья 18. Переходные положения

1. Пункт 1 этой статьи устанавливает приоритет комментируемого Федерального закона над иными нормативными правовыми актами, в том числе федеральными законами, регулирующими порядок лицензирования отдельных видов деятельности, за исключением видов деятельности, предусмотренных п. 2 ст. 1 комментируемого Закона. Порядок лицензирования видов деятельности, перечисленных в п. 2 ст. 1, установлен специальными федеральными законодательными актами (см. соответствующий комментарий). Кроме того, комментируемый Закон обладает приоритетом и в том случае, если иными нормативными правовыми актами предусмотрено лицензирование тех видов деятельности, которые не содержатся в ст. 17 комментируемого Закона и одновременно не подпадают под действие его же п. 2 ст. 1. Таким образом, нормативные правовые акты, регулирующие порядок лицензирования отдельных видов деятельности, за исключением перечисленных в п. 2 ст. 1, действуют в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону, и подлежат приведению в соответствие с ним.

Устанавливая приоритет настоящего Федерального закона над иными нормативными правовыми актами, законодатель принимает во внимание двухуровневость нормативного регулирования лицензирования. Поскольку административное законодательство, каковым является и лицензионное, согласно п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, лицензирование осуществляется на федеральном уровне (федеральными органами исполнительной власти) и на уровне субъектов Федерации (органами исполнительной власти субъектов РФ), что нашло отражение в ряде статей комментируемого Закона (см., в частности, ст. 1, 2, 5-7 и комментарии к ним).

Верховенство комментируемого Закона над иными нормативными правовыми актами, регулирующими порядок лицензирования (за исключением специально оговоренных случаев - п. 2 ст. 1), есть специальное законодательное отражение конституционных принципов (например, единства экономического пространства, установленного ст. 8 Конституции РФ) и основных принципов осуществления лицензирования, закрепленных в его ст. 3 (см. комментарий к данной статье).

Под "иными правовыми актами, регулирующими порядок лицензирования отдельных видов деятельности", следует понимать кроме федеральных законов нормативные указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных лицензирующих органов - федеральных органов исполнительной власти, а также все нормативные акты, регулирующие порядок лицензирования субъектов РФ, как законодательные, так и подзаконные.

2. Существует три варианта приведения нормативных правовых актов в соответствие с комментируемым Федеральным законом.

Первый из них, наиболее "мягкий", предполагает изменение или дополнение несоответствующего комментируемому Закону нормативно-правового акта. Он должен применяться в том случае, когда имеются незначительные разногласия данного акта с комментируемым Законом.

Согласно второму варианту нормативный акт может быть подготовлен в новой редакции. Представленный способ применяется, если различия с комментируемым Законом достаточно значительны.

Третий способ заключается в отмене несоответствующего комментируемому Закону нормативного акта и принятии нового правового акта на основе этого Закона.

Представленные способы приведения нормативных правовых актов в соответствие с комментируемым Законом рассчитаны прежде всего на те акты, которые были приняты до вступления в силу.

3. Согласно п. 2 комментируемой статьи лицензирование видов деятельности, не указанных в п. 1 ст. 17 комментируемого Закона, прекращается со дня его вступления в силу (о вступлении в силу комментируемого Закона см. комментарий к ст. 20). Таким образом, комментируемый Закон устанавливает закрытый перечень тех видов деятельности, которые подлежат лицензированию в соответствии с ним. Это правило подтверждается в п. 3 ст. 17 комментируемого Закона, согласно которому введение лицензирования иных видов деятельности возможно только путем внесения дополнений в указанный перечень. Указанные дополнения могут осуществляться прежде всего путем внесения в данный список еще одного вида деятельности, осуществляемого по преимуществу в одной области (например, хранение изделий медицинского назначения (наряду с деятельностью по распространению изделий медицинского назначения) в такой области, как осуществление различных операций, связанных с изделиями медицинского назначения). При этом дополненный лицензируемый вид деятельности может быть и не связан с другими лицензируемыми видами деятельности какой-либо общей сферой своего осуществления.

Исходя из смысла комментируемой статьи указанный перечень может быть сокращен аналогичными способами. При этом законодатель, как и в случае дополнения данного перечня новыми видами деятельности, должен руководствоваться критериями определения лицензируемых видов деятельности, установленных в ст. 4 комментируемого Закона (см. комментарий к ст. 4).

4. Пункт 3 комментируемой статьи устанавливает особый порядок отмены Федеральных авиационных правил лицензирования деятельности в области гражданской авиации. Данные Правила, утвержденные постановлением Правительства РФ от 24 января 1998 г. N 85 "О лицензировании деятельности в области гражданской авиации", приняты на основании и во исполнение Воздушного кодекса РФ - базового акта, устанавливающего правовые основы использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации. Воздушный кодекс РФ в ст. 9 устанавливает отличный от комментируемого Закона перечень лицензируемых видов деятельности в области авиации. К данным видам деятельности, согласно Воздушному кодексу РФ и Федеральным авиационным правилам, относятся:

1) деятельность по осуществлению и обеспечению воздушных перевозок (внутренних и международных) пассажиров, багажа, грузов и почты на коммерческой основе;

деятельность по обслуживанию воздушного движения, а также по обслуживанию воздушных судов, пассажиров, багажа, грузов и почты на аэродромах и в аэропортах;

авиационные работы для обеспечения потребностей граждан и юридических лиц, в том числе авиационные работы, выполняемые в воздушном пространстве иностранных государств, и деятельность по обеспечению авиационных работ;

подготовка специалистов соответствующего уровня согласно перечням должностей авиационного персонала;

2) деятельность общественных организаций в области авиации по:

подготовке специалистов соответствующего уровня согласно перечням должностей авиационного персонала для обеспечения полетов воздушных судов авиации общего назначения, предназначенных для спортивных, учебных, рекламных и иных подобных целей;

осуществлению контроля за техническим состоянием и безопасностью эксплуатации воздушных судов авиации общего назначения, предназначенных для спортивных, учебных, рекламных и иных подобных целей.

В свою очередь комментируемый Закон устанавливает следующие лицензируемые виды деятельности в данной области:

а) перевозки воздушным транспортом пассажиров;

б) перевозки воздушным транспортом грузов;

в) деятельность по техническому обслуживанию воздушного движения;

г) деятельность по техническому обслуживанию воздушных судов;

д) деятельность по ремонту воздушных судов;

е) деятельность по применению авиации в отраслях экономики.

Необходимо иметь в виду, что лицензирование деятельности по разработке, производству и испытаниям авиационной техники, в том числе авиационной техники двойного назначения, осуществляется в соответствии с Положением о лицензировании деятельности по разработке, производству и испытаниям авиационной техники, в том числе авиационной техники двойного назначения, утвержденным постановлением Правительства РФ от 19 марта 2001 г. N 205.

Очевидно, что перечни лицензируемых видов деятельности в области авиации, установленные Воздушным кодексом РФ и Федеральными авиационными правилами, и аналогичный перечень комментируемого Закона существенно различаются. В связи с этим приведение Федеральных авиационных правил в соответствие с комментируемым Законом повлечет за собой нежелательное их противоречие с Воздушным кодексом РФ. Во избежание этого законодатель пролонгирует действие Федеральных авиационных правил до приведения в соответствие с комментируемым Законом Воздушного кодекса РФ. После внесения соответствующих изменений в Воздушный кодекс РФ, ныне действующие Федеральные авиационные правила утрачивают силу, и Правительство РФ, в соответствии со ст. 5 комментируемого Закона и ст. 2 Воздушного кодекса РФ, примет новые федеральные авиационные правила.

5. Федеральным законом от 13 марта 2002 г. N 28-ФЗ "О внесении дополнений в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" комментируемая статья была дополнена п. 4, согласно которому с 1 июля 2002 г. прекращается лицензирование деятельности арбитражных управляющих. Сама необходимость лицензирования данного вида деятельности была установлена этим же Законом. Таким образом, лицензирование деятельности арбитражных управляющих на основе ныне действующего Закона о лицензировании осуществлялось всего 3,5 месяца.

Статья 19. Признание утратившими силу некоторых законодательных актов в связи с принятием настоящего Федерального закона

Данная статья содержит перечень законодательных актов, утративших в силу в связи с вступлением в силу комментируемого Федерального закона. В соответствии со ст. 20 настоящий Федеральный закон вступает в силу по истечении 6 месяцев со дня его официального опубликования (подробнее см. комментарий к данной статье). Поскольку днем официального опубликования комментируемого Закона является 10 августа 2001 г. (первое официальное опубликование полного текста в "Российской газете", N 153-154), он вступил в силу 10 февраля 2002 г. Таким образом, именно с 10 февраля 2002 г. признаются утратившими силу указанные в комментируемой статье законодательные акты и нормы. К таковым относятся ранее действовавший Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" 1998 г., а также законодательные акты, вносившие в него изменения и дополнения.

Статья 20. Вступление в силу настоящего Федерального закона

1. Комментируемый Закон вступает в силу по истечении 6 месяцев со дня его официального опубликования. Необходимость установления данного правила напрямую вытекает из конституционного положения о том, что все законы подлежат официальному опубликованию. Соответственно, неопубликованные законы не применяются (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ). Аналогичное правило установлено и в ст. 1 Федерального закона от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания". Согласно ст. 3 данного Закона федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение 7 дней со дня их подписания Президентом РФ. В течение этого срока Президент РФ, в соответствии с п. "д" ст. 84 и ч. 2 ст. 107 Конституции РФ, обнародует федеральный закон. При этом необходимо иметь в виду, что фактически обнародование включает в себя два этапа. Первый из них, согласно ст. 4 названного Закона, представляет собой передачу Президентом РФ федерального закона для официального опубликования. Второй же этап заключается в опубликовании данного закона в официальных источниках ("Парламентской газете", "Российской газете" или Собрании законодательства Российской Федерации). Датой обнародования федерального закона считается не день совершения Президентом указанных действий, а именно дата его официального опубликования.

2. Датой первой официальной публикации комментируемого Закона является 10 августа 2001 г.*(18).

Согласно ст. 6 Закона "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу. В соответствии с представленной нормой комментируемых Закон установил специальный порядок своего вступления в силу - по истечении 6 месяцев со дня опубликования, т.е. с 10 февраля 2002 г.

3. Комментируемый Закон не определил дату утраты своей юридической силы. Таким образом, его действие носит бессрочный характер, в связи с чем указанный юридический факт может наступить только при наличии следующих обстоятельств:

а) отмена комментируемого Закона и (или)

б) принятие нового закона о лицензировании.

Что касается действия комментируемого Закона в пространстве, то оно не является исключением из общего правила, т.е. распространяется на всю территорию Российской Федерации. Тем не менее, круг лиц, на который распространяется его действие, является специальным. Как это определено в п. 1 ст. 1 комментируемого Закона, сферой его регламентации являются отношения между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (см. комментарий к ст. 1).

4. Комментируемая статья обязывает Президента РФ и Правительство РФ привести свои нормативные правовые акты в соответствие с данным Законом. Акты именно этих субъектов административного права регламентируют большинство складывающихся лицензионных отношений. В частности, согласно ст. 5 комментируемого Закона Президент РФ определяет основные направления внутренней политики Российской Федерации, а Правительство РФ на основе этого утверждает положения о лицензировании конкретных видов деятельности, определяет федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие лицензирование конкретных видов деятельности, а также устанавливает те виды деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти Российской Федерации.

Приложения

——————————————————————————————

*(1) О дееспособности и правоспособности как правовых категориях см. (кратко), например: Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. Изд. 5-е, доп. и перераб./Под ред. Тихомирова М.Ю. - М.: Издание г-на Тихомирова М.Ю., 2002. - С. 228, 679.

*(2) Толковый словарь русского языка. В 4-х тт./Под ред. Ушакова Д. Т.2 - М.: ТЕРРА, 1996. - Столб. 601.

*(3) Словарь иностранных слов/Под ред. Лехина И.В. и Петрова Ф.Н. - М.: ЮНВЕС, 1995. - С. 460.

*(4) Один из вариантов данного законопроекта - см.: Законодательство и практика СМИ. 1998. - N 5. - С. 5 - 12

*(5) Подробнее см.: Ткач А.Н. Средства массовой информации: проблемы и перспективы распространения продукции сексуального характера//Юрист. - 2000. - N 9. С.30-36.

*(6) Согласно ч. 1 ст. 55 Конституции РФ перечисление в ней основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.

*(7) Толковый словарь русского языка. В 4 тт./Под ред. Ушакова Д. И.1. - М.: ТЕРРА, 1996. Столб. 1518; см. также: Словарь иностранных слов/Под ред. Лехина И.В. и Петрова Ф.Н. - М.: ЮНВЕС, 1995. - С. 375.

*(8) Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. Изд. 5-е, доп. и перераб./Под ред. М.Ю.Тихомирова. - М.: Издание г-на Тихомирова М.Ю., 2002. - С. 405.

*(9) Большой юридический словарь/Под ред. Сухарева А.Я., Зорькина В.Д., Крутских В.Е. - М.: ИНФРА-М, 1999. - С. 275.

*(10) Аналогичной позиции придерживается доктор юридических наук профессор А.Б.Агапов (см. его "Постатейный комментарий к Федеральному закону "О лицензированию отдельных видов деятельности". - С. 59).

*(11) Цифры соответствуют порядковым номерам видов деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ.

*(12) Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. - М.: Издание г-на Тихомирова М.Ю., 2001. - С. 55-56.

*(13) Там же. - С. 56.

*(14) Сейчас это п. 3 ст. 14.1 КоАП РФ 2001 г.

*(15) См. подробнее: Агапов А.Б. Постатейный комментарий к Федеральному закону "О лицензировании отдельных видов деятельности". - М.: Статут, 2000. - С. 165-166.

*(16) См.: постановление ФАС Северо-Западного округа от 21 июня 2000 г. N А-56-26106/99.

*(17) При определении даты вступления в силу федерального закона необходимо учитывать п. 6 постановления Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. N 17-П "По делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 г. "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об акцизах". Конституционный Суд РФ указал следующее:

"Согласно ст. 4 Федерального закона "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" официальным опубликованием закона считается первая публикация его полного текста в "Российской газете" или в "Собрании законодательства Российской Федерации" (Прим. авт.: сейчас - и в "Парламентской газете").

День 11 марта 1996 г., которым датирован выпуск "Собрания законодательства Российской Федерации" с текстом Федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об акцизах", не может считаться днем его обнародования. Указанная дата, как свидетельствуют выходные данные, совпадает с датой подписания издания в печать, и, следовательно, с этого момента еще реально не обеспечивается получение информации о содержании закона его адресатами.

В "Российской газете" оспариваемый Федеральный закон был опубликован 13 марта 1996 г. Именно этот день должен быть признан днем официального его опубликования. Следовательно, данный Закон в части, ухудшающей положение налогоплательщиков, не подлежит введению в действие ранее 24 марта 1996 г., когда истекает десятидневный срок с момента его опубликования".

Аналогично должна определяться дата вступления в силу федеральных законов о внесении изменений и дополнений в п. 1 ст. 17 комментируемого Закона.

*(18) Российская газета. - 2001. - 10 августа; СЗ РФ. - 2001. - N 33 (ч. 1). - Ст. 3430; Парламентская газета. - 2001. - 14 августа.

Ткач Александр Николаевич, ст. преподаватель Российской правовой академии Министерства юстиции РФ;

Фрейтак Николай Константинович, юрист аудиторско-консалтинговой компании "ФБК";

Ушаков Олег Владимирович, помощник юриста компании "ИнфорАС";

Паплинский Владимир Валентинович, адвокат адвокатского бюро "Резник, Гагарин и партнеры"

Постатейный комментарий к Федеральному закону от 8.08.2001 г. N 128-ФЗ О лицензировании отдельных видов деятельности

СКЛАД ЗАКОНОВ