У зарегулированной отрасли только один путь - деградация

Андрей МОНАХОВ, президент Межотраслевой авиационной ассоциации:

 

27 декабря 2002 года Президент России Владимир Путин подписал закон "О техническом регулировании" (№184-ФЗ). Государственная служба государственной авиации (ГСГА) сейчас всеми силами пытается добиться "нераспространения действия данного закона на гражданскую авиацию". Это цитата из докладной записки начальника отдела правового обеспечения гражданской авиации С.А.Тарасова (исходящий № 11.16-68 от 21.01.03) на имя Первого заместителя Министра транспорта России А.В. Нерадько.

В докладной записке господин Тарасов сообщает о том, какая работа в этом направлении проводится его отделом, а также Департаментом поддержания летной годности гражданских воздушных судов и технического регулирования гражданской авиации (руководитель А.В. Елистратов).

Причем господин Тарасов совершенно не уверен, что эта работа  достигнет цели, и предлагает следующий выход из положения: "Однако, если действие закона будет распространяться на гражданскую авиацию, то согласно нормам закона, с момента вступления его в силу, издание ФАП (Федеральных Авиационных Правил, то есть подзаконных актов регулирования деятельности гражданской авиации - Ред.), устанавливающих технические требования, будет неправомерно, а ранее утвержденные ФАП данной направленности будут действовать до принятия технических регламентов (срок принятия технических регламентов - 7 лет)". Далее следует вывод о необходимости срочной регистрации обширного списка ФАП до вступления в силу закона "О техническом регулировании" (июль месяц текущего года).

Если перевести это с юридического языка на человеческий, получится следующее. Главный юрист Государственной службы гражданской авиации предлагает, основываясь на ведомственных подзаконных актах, нейтрализовать на ближайшие семь лет действие подписанного президентом федерального закона.

Руководитель ГСГА прислушался к рекомендациям Главного юриста и 17 февраля 2003г. издал распоряжение №НА-38-р, в котором, «в связи с изданием Федерального закона… «О техническом регулировании» предлагает своим подчиненным повысить «эффективность разработки федеральных авиационных правил», «учитывая при этом необходимость завершения данных мероприятий в срок до 01.07.03»

 

Ситуацию комментирует Президент Межотраслевой авиационной ассоциации Андрей МОНАХОВ.

 

- Андрей Петрович, что, по вашему мнению, заставило руководство ГСГА пойти на такие, прямо скажем, рискованные шаги, - фактически, на прямой конфликт с руководством страны?

- Я не думаю, что руководство ГСГА воспринимает эту ситуацию как конфликт с высшими органами исполнительной власти. Мне кажется, эти люди принципиально разделяют для себя две вещи. Одна - система персональных отношений с представителями высших органов исполнительной власти, другая - система отношений с законодательством. Первое - свято, второе - некий фон, который в одних случаях можно и нужно использовать для достижения собственных целей, в других же случаях он воспринимается как досадная помеха, которую надо обойти или просто игнорировать. Полагаю, однако, что в данном конкретном случае руководство ГСГА, возможно, оценивает ситуацию неадекватно, - мне кажется, что для Правительства и Президента закон "О техническом регулировании" - что-то вроде любимого ребенка, и противодействие ему они могут оценивать как выпад лично против них. Впрочем, неадекватными могут быть как раз мои оценки. Время покажет.

 

- И все-таки, Андрей Петрович, в чем корни этого противодействия новому закону? Чем он не устраивает чиновников от авиации?

- Чтобы ответить на этот вопрос, придется вспомнить некоторые факты из новейшей истории. Как известно, реформа системы исполнительной власти состояла прежде всего в том, что министерства и ведомства должны были перестать заниматься хозяйственной деятельностью и сосредоточиться исключительно на государственном регулировании. Что такое государственное регулирование, десять лет назад еще мало кто понимал, однако вскоре любой представитель просвещенной части чиновничьего сословия мог уже без запинки объяснить, что основными методами государственного регулирования являются сертификация, лицензирование, контроль и надзор за хозяйствующими субъектами.

Ведомство гражданской авиации было в ряду пионеров реализации правил и процедур сертификации на практике. Знаменитый 106-й приказ тогдашнего министра транспорта, утверждавший правила и процедуры сертификации эксплуатантов воздушного транспорта (иначе говоря - авиакомпаний), авиаторы до сих пор вспоминают с любовью и уважением. Несмотря на свои заметные с высоты сегодняшнего опыта недочеты, именно он позволил многочисленным самостоятельным авиакомпаниям, бывшим отрядам распавшегося Аэрофлота, продолжать выполнять свою работу, в том числе на международных воздушных линиях.

 

- То есть, все было замечательно. Трудно, холодно, голодно, но, невзирая и вопреки, российские чиновники помогали российскому бизнесу.

- Сейчас это может показаться невероятным, но да, помогали. И помогали так, что даже сегодня ваша ирония по этому поводу, извините, выглядит неуместной.

 

- Хорошо, оставим иронию. Ну, а что же произошло потом? Прошли годы…

- В правовом поле произошли разительные перемены. Действуют закон "О сертификации продукции и услуг", Правила Госстандарта по проведению сертификации, Воздушный кодекс Российской Федерации. В гражданской авиации создана Система сертификации на воздушном транспорте (ССВТ). Теперь, в соответствии с Положением об ССВТ, обязательной сертификации на воздушном транспорте подлежат не только авиакомпании, но и другие организации, - аэропорты, станции технического обслуживания и ремонта, учебные заведения и так далее.

Перечень постепенно пополняется. Спустя несколько лет после регистрации ССВТ в нем появились агентства по продаже перевозок, организаторы обслуживания воздушных судов и их экипажей в аэропортах, организаторы обеспечения полетов, цеха бортпитания. Обязательной сертификации подлежат даже такие неведомые в мировой практике явления, как "эксплуатанты авиации общего назначения".

Федеральные авиационные правила (ФАП) по сертификации пекутся, как блины. Если бы я захватил с собой европейские или американские правила сертификации, например, станций технического обслуживания и ремонта, вы смогли бы оценить увесистость этого тома. А у нас объем аналогичных правил - четыре с половиной страницы машинописного текста. А зачем, собственно, переводить бумагу, - разберемся в процессе…

В отрасли появилась такая шутка, вполне в духе времени: как расшифровывается аббревиатура ФАП? Догадались?

 

- Фиктивные авиационные…. Нет, наверное, что-то сугубо профессиональное, сложное.

- Совсем не сложное, я же сказал - в духе времени: федеральные авиационные понятия.

 

- Смешно, но грустно. А что, ведомство само определяло, что и как оно должно "обязательно сертифицировать"?

 - Ответ вы найдете в Воздушном кодексе. Список объектов, подлежащих обязательной сертификации в гражданской авиации, содержит такой универсальный "объект", как "другие объекты, чья деятельность непосредственно влияет на безопасность полетов". О критериях "влияния" в кодексе ничего не сказано, поэтому все относится на усмотрение ведомства. Считает ведомство, что продавец пассажирских билетов влияет на безопасность полетов, значит, действительно влияет. Или, например, считает, что пилот-любитель на собственном самолете как бы сам себе авиакомпания, значит, помимо сертификации его самолета и выдачи ему свидетельства пилота, его еще надо сертифицировать как авиакомпанию.

Представьте себе, что, прежде чем сесть за руль автомобиля, вам, помимо получения водительского удостоверения и прохождения техосмотра, придется пройти процедуру сертификации, как если бы вы были, ну, скажем, автобусным парком!

 

- А смысл-то в чем? Зачем им, чиновникам, лишняя работа?

- В законе "О сертификации продукции и услуг" говорится, что сертификация возмездна. И все дело в том, что при возмездной государственной сертификации в гражданской авиации в госбюджет или бюджет ведомства никто не платит ни копейки.

 

- А кому же платят?

- Тем ГУПам, ОАО, ООО, ЗАО, которые назовет руководитель, отвечающий за сертификацию по конкретному направлению. У каждого руководителя есть "свои" фирмы. Для всех этих фирм в гражданской авиации придуман специальный статус, которого вы не найдете в законодательстве по сертификации, - аккредитованный центр сертификации.

 

- Что, сертификаты выдают эти фирмы?

- Платят фирмам за "проведение работ по оценке соответствия заявителей сертификационным требованиям", то есть, по определению, за сертификацию. Но сертификаты эти фирмы не выдают. Сертификат выдает ведомство. Сертифицируемые субъекты щадят свои нервные клетки и не пытаются найти решения этого парадокса.

 

- Насколько я помню, в законе "О сертификации продукции и услуг" сказано, что принятый ведомством порядок оплаты работ за сертификацию должен быть согласован с Госстандартом и Минфином. Значит, многолетняя практика сбора денег за сертификацию одобрена столь уважаемыми структурами?

- Вы правы, такая норма в законе есть. Но почему вы считаете, что ведомство должно соблюдать законы и соблюдает их? Помните, в начале мы говорили об отношении чиновника к законодательству? Вот вам яркий пример. Возмездность сертификации, так сказать, вписана золотыми буквами во все документы, а согласование порядка оплаты с Минфином и Госстандартом - та самая досадная помеха, на которую не следует обращать внимания. Ничего наша авиационная администрация ни с Минфином, ни с Госстандартом не согласовывала. Выпустила себе свой собственный приказ и пользуется им со своими фирмами-сателлитами уже пять или шесть лет.

 

- Ну и картину вы нарисовали! Как будто мы говорим не о чиновниках, а о рэкетирах!

- Картину нарисовал не я, у нее были другие авторы. Что же касается рэкетиров, то вы, наверное, сами видите, что понятие "государственный рэкет" в наш обиход вошло прочно. Боюсь, что по масштабам своим он намного превзошел, так сказать, рэкет канонический. Думаю, авторы закона "О техническом регулировании" понимают это лучше нас с вами.

 

- Но после очередной реорганизации авиационного ведомства, насколько я знаю, Система обязательной сертификации на воздушном транспорте прекратила свое существование?

- Да, и ее место заняла Система обязательной сертификации в гражданской авиации (ССГА). Если прежнее руководство авиационного ведомства при расширении перечня сертифицируемых объектов соблюдало установленные законодательством правила, регистрируя сам список и изменения к нему в Минюсте России, то нынешнее руководство посчитало эту процедуру излишней. Оно решило утверждать этот перечень самостоятельно, что прямо записано в Положении о системе сертификации в гражданской авиации (Приказ Минтранса России от 17 мая 2001 г. №88).

Если при прежнем руководстве определенными полномочиями по сертификации обладали региональные органы Минтранса, то теперь этих полномочий они лишились (зачем делиться с регионами?).

Если прежнее руководство допускало возможность выбора для руководителей направлений, - направлять заявителей в "центры сертификации" или осуществлять сертификацию самостоятельно, то теперь о выборе не может быть и речи - только в центр (все ведомство должно жить по одним и тем же понятиям).

Вы знаете, нынешнее внутреннее устройство ведомства вызывает прямые ассоциации с устройством феодального государства. Практически каждый руководитель управления или департамента имеет свою долю "прикрепленных" субъектов сертификации. Есть, правда, и такие, которые сертификационной доли не имеют. Например, Департамент экономического регулирования деятельности гражданской авиации. Как Вам, кстати, название? Они хоть ничего не сертифицируют, но занимаются так называемой "оценкой финансово-экономического состояния субъектов гражданской авиации" (всех без исключения, кто должен сертифицироваться или лицензироваться). Разумеется, не безвозмездно и, также как и все остальные, - не самостоятельно, а через специальное ЗАО, причем без всяких ФАП, а лишь на основе некоторых "Рекомендаций…". Так что и рекомендательные акты, как видим, можно сделать обязательными и платными.

 

- Действительно, классическая феодальная картина: сеньоры раздают вассалам феоды "на кормление", а те порядки устанавливают, какие захотят, на законы плюют…

- Да, очень похоже, но с некоторыми особенностями. Есть такой своеобразный вид "крепостных", принадлежащих сразу всем "помещикам": авиакомпании. Им тяжелее всего. Они, по определению объединяющие многие виды деятельности (перевозки, техническое обслуживание самолетов, различные виды обеспечения перевозок, продажу перевозок), вынуждены сертифицироваться многократно практически в каждом управлении и департаменте. 

Кроме того, в нашей картине в последние годы появились новые краски, - пришли новые художники, вносят свою лепту…

Сегодня ГСГА с помощью сертификации уже занимается прямым регулированием рынка предложений, можно сказать, управлением видами и популяциями авиационных фирм. Вдруг, оказывается, что новые авиакомпании России больше не нужны. Не нужна России и авиация общего назначения. Не нужны фирмы, занимающиеся обеспечением полетов, и так далее. Помните «Дикого помещика» Салтыкова-Щедрина, - «Одно только сердцу моему непереносно: очень уж много развелось в нашем царстве мужика!»

Механизм реализации новой политики прост, - декларативные ФАП, которые можно трактовать по своему усмотрению, сдобренные сертификационными требованиями и процедурами, несовместимыми со здравым смыслом. То есть, в полном соответствии с методами Дикого помещика: - «И начал он стараться, и не то чтоб как-нибудь, а все по правилу…»

Правда, в последнее время, чаще получается не «по правилу», а именно – «как-нибудь». У заявителей просто не принимают заявки на сертификацию. Желает, например, авиакомпания самостоятельно заниматься организацией обеспечения полетов собственных воздушных судов. Хочет пройти сертификацию. Однако с недавнего времени ей этого сделать не позволят, - обращайтесь, уважаемые авиакомпании, за соответствующей услугой в такую-то организацию.

Смысл этой политики тоже прост. Это для нас с вами авиационные фирмы образуют рынок предложений, а для ГСГА это рынок клиентов, и если прежде он был стихийным, то сегодня становится управляемым. Зачем работать с сотнями и тысячами горластых, неуправляемых и не слишком богатых клиентов? Гораздо удобнее общаться с десятками, еще лучше с двумя-тремя соответствующим образом воспитанными, а значит предсказуемыми фирмами. А всех остальных велено на рынок больше не пускать. Все довольны.

 

- Как это все? А те, кого не пустили на рынок или заставили платить лишние деньги? А мы, то есть потребители авиационных услуг?

- Самое страшное не в нашем с Вами недовольстве. Страшнее другое. Я думаю, что сегодня система, так сказать, государственного регулирования гражданской авиации достигла вершины своего развития, и теперь у зарегулированной донельзя отрасли есть только один путь - деградация. Иностранные авиакомпании на иностранных самолетах под контролем иностранных центров обеспечения полетов - вот перспектива российского неба в недалеком будущем. Возможно, кстати, и авиационные билеты нам придется покупать у иностранных агентов. Они и сегодня спокойно работают на нашем рынке без всякой сертификации, а завтра? Зачем иностранным авиакомпаниям российские агенты?

Уже сегодня Европа не может поверить в происходящее на ее глазах чудо: десятки самолетов бизнес-авиации, принадлежащих российским гражданам, регистрируются в Европе, летают под флагами европейских авиакомпаний, там же обслуживаются, платят налоги и так далее. Поистине - золотой дождь с неба. И нельзя винить в этом наших богатых сограждан: они просто умеют считать деньги. В Европе оказалось проще и дешевле.

 

- Давайте, Андрей Петрович, снова вспомним про закон "О техническом регулировании", который так не нравится Государственной службе гражданской авиации. В чем конкретная угроза ведомству?

- Для начала - в соответствии с этим законом правила сертификации будут писать те, кому они нужны, чтобы по ним работать. Эти правила, да и вообще, любые обязательные требования придется облекать в форму закона, а другие формы будут пригодны только для добровольного исполнения.

Далее. Ведомство, страшно сказать, потеряет право заниматься сертификацией! Что ему останется? Государственный контроль и надзор, причем исключительно за счет бюджетного финансирования. Представляете, одним махом рушится годами созданная "система регулирования"! А в чьи руки это регулирование переходит? В руки самих регулируемых.

Теперь они напишут свои, настоящие, правила сертификации и стандарты.

Теперь они сами будут с пристрастием следить за их всеобщим исполнением, чтобы ни на одного из них не упала тень от недобросовестного коллеги, и чтобы престиж российской авиационной фирмы в мировом сообществе достиг должной высоты.

Теперь они создадут условия для развития авиации общего назначения, которая везде по объему производства значительно превосходит коммерческую авиацию.

 

- Вроде бы все замечательно, но безжалостный ластик стирает с картины главное действующее лицо - ведомство. Так?

- Ну, конечно! Оно же строилось под другие принципы. Работал человек на солидной должности в коммерческой фирме с окладом в пару-тройку тысяч долларов, перешел на работу в ведомство на оклад в три тысячи рублей, чтобы, простите, олицетворять собой государство и "регулировать"! А что ему останется, когда заработает закон? Только три тысячи рублей.

 

- Все понятно. Но какие у ведомства могут быть официальные аргументы против закона?

Основной аргумент ГСГА в борьбе с законом "О техническом регулировании" - Чикагская конвенция, то есть, уже упоминавшаяся Международная организация гражданской авиации - ИКАО. По моему мнению, аргумент этот слабый, поскольку как минимум на девяносто процентов принципы и практика российского "государственного регулирования" авиационной отрасли ничего общего с правилами и рекомендациями ИКАО не имеют. Оставшиеся десять процентов ведомство не спасут. Видимо, слабость этой аргументации понимает и автор докладной записки господин Тарасов, иначе бы он не предлагал путей отступления "на заранее подготовленные позиции".

 

- Да уж. Продлить себе сладкую жизнь на семь лет - перспектива заманчивая.

- Конечно. Что такое семь лет? Много ли Вы вспомните фамилий чиновников, продержавшихся на своем посту в постперестроечной России хотя бы пять лет?

Я же, со своей стороны, могу обещать, что наша Ассоциация приложит все силы для того, чтобы дух и буква закона "О техническом регулировании" гражданскую авиацию не обошли. Для нас, представителей отрасли, другого шанса выжить уже не будет. Россия должна владеть своим небом.

 

СПРАВКА

Монахов Андрей Петрович, родился в 1956 году в г. Калуге.

Окончил Московский авиационный институт им. С. Орджоникидзе по специальности «Системный анализ и исследование операций». С четвертого  курса института и по настоящее время работает в Государственном НИИ Авиационных Систем (ГосНИИАС). Начальник отделения. Кандидат технических наук. Является соучредителем нескольких фирм, занимающихся информационными технологиями и консалтингом в области авиационной деятельности. В декабре 2001 года выступил с инициативой создания Межотраслевой авиационной ассоциации (зарегистрирована Министерством РФ по налогам и сборам в июле 2002 года). Женат. Имеет дочь.     

газета «ИЗВЕСТИЯ» от 23 февраля 2003 года

 

СКЛАД ЗАКОНОВ