Законотворчество в области перевозок: Минтранс бездействует

В средствах массовой информации появилось сообщение со ссылкой на заместителя министра транспорта Сергея Аристова о том, что Минтранс разрабатывает новые правила перевозок скоропортящихся грузов. По его словам, действующие правила от 2003 года уже устарели, а новые будут представлены на обсуждение ближе к концу первого полугодия. О каких-либо конкретных изменениях в сообщении не говорится

Говоря о новых правилах перевозок скоропортящихся грузов, мы можем иметь в виду только перевозку по железной дороге. Сейчас объясню, почему. Структура нашего законодательства предполагает, что есть Гражданский кодекс, на том же уровне находятся Уставы соответствующих видов транспорта, которые этот кодекс дополняют. И уже от каждого устава отходят Правила перевозки грузов. На их основе делается свод правил по конкретному виду грузов. В частности, «скоропорту».

Правовой вакуум

Так что для того, чтобы разработать новые правила перевозок «скоропорта», надо как минимум иметь Правила перевозок грузов. Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта* (УАТиГНЭТ) принят в ноябре 2007 года, а правил перевозок грузов, которые согласно требованиям статьи 3 УАТиГНЭТ обязано принять Правительство РФ, на основании этого устава до сих пор нет, и пока не предвидится. Не говоря уже о том, что нет и остальных правил, таких как, например, правила перевозки крупногабаритных и тяжеловесных грузов, не определено понятие «тяжеловес» как таковое и так далее. Старые Общие правила перевозок грузов**, принятые на основании УАТа*** от 1969 года, применяются на территории Российской Федерации в части, не противоречащей главе 40 ГК РФ и УАТиГНЭТ, и фактически не работают. И без утвержденных новых правил, нового документооборота и ряда необходимых дополнений образовывается некий правовой вакуум. Отсутствием утвержденных правил перевозки грузов порой пользуются чиновники при введении различных запретов и ограничений, при разработке всяческих регламентов о якобы безопасности чего-то. И вся эта самодеятельность уже порядком достала и перевозчиков, и грузовладельцев.

-----------------------

*Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта (УАТиГНЭТ) Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 259-ФЗ

**Общие правила перевозок грузов автомобильным транспортом (утв. Минавтотрансом РСФСР 30 июля 1971 г.)

***Устав автомобильного транспорта РСФСР (утв. постановлением СМ РСФСР от 8 января 1969 г. N 12). Постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2009 г. N 112 признан утратившим силу.

По сути, автомобильные перевозки грузов в нашей стране до сих пор не регламентированы на должном уровне. Ныне утративший силу УАТ от 1969 года имел ряд существенных противоречий с действующим с 1996 года Гражданским кодексом РФ и принятыми впоследствии федеральными законами в области перевозок грузов. С принятием УАТиГНЭТ эти противоречия исчезли, но само их присутствие на протяжении более чем десяти лет оставило трудностираемый отпечаток. С большим трудом участники перевозочного процесса привыкают к нормальным договорным взаимоотношениям, к тому, что, ставя свою подпись в транспортной накладной, они получают не только права, но и обязанности.

Все для монополиста

А что касается перевозок «скоропорта» железнодорожным транспортом, то это вопрос прежде всего денег, причем денег «дочки» ОАО РЖД компании «Рефсервис». У нас есть перечень грузов, которые могут перевозиться только в специализированных вагонах. И я думаю, что речь идет именно об этом списке грузов, потому что есть довольно сильное лобби – пивные заводы, которым очень не хочется (и невыгодно!) в холодное время года возить пиво на небольшие расстояния в вагонах-термосах. Что существенно дороже перевозки автотранспортом.

Приказ МПС РФ от 18 июня 2003 года N 37 «Об утверждении правил перевозок железнодорожным транспортом скоропортящихся грузов»

«7.8. Пиво пастеризованное в стеклянных, полимерных бутылках, жестяных банках, упакованных в картонные ящики, перевозится в рефрижераторных вагонах. Пиво предъявляется к перевозке с температурой от +2 до +12 град. С.

Продукция в жестяных банках и ПЭТ-бутылках может быть сформирована в блоки в порядке, указанном в пункте 2.18 настоящих Правил».

Рассмотрим свежий пример из практики этого года. Чтобы сэкономить деньги, завод отправляет пиво с севера на юг страны автомобильным транспортом. Из-за сильного снегопада машины на сутки застревают на трассе «Дон», и это при морозе минус 20 градусов. Что с пивом случилось? Ничего! Живо, здорово и даже не потеряло товарный вид. Меняется технология изготовления, меняется само пиво, упаковка, сроки и условия хранения. И, соответственно, в реальности за сутки с пивом ничего не случится. Почему же РЖД относит его к «скоропорту»? Чтобы возить его в рефсекциях и получать за это дополнительные деньги.

А в Минтрансе автомобилистов грамотных нет, как и людей, которые бы защищали их интересы от самого Минтранса. Большинство сотрудников там либо железнодорожники, которые заинтересованы, чтобы как можно больше грузов перевозилось по ЖД, причем по более дорогому тарифу, то есть в специализированных вагонах, либо дорожники, которые хорошо умеют «пилить бабло». В этой связи хотелось бы вообще поговорить о законопроектной деятельности Минтранса, которая по логике должна быть основной в работе этого ведомства.

У нас на железной дороге есть проблема, которая до сих пор не раскрыта и не решена. Суть в том, что действующий Устав железнодорожного транспорта не решает вопрос с перевозкой грузов в собственных вагонах. То есть устав регулирует взаимоотношения отправителя, перевозчика и грузополучателя, но если вагоны не принадлежности РЖД, то там есть нюансы. РЖД, пользуясь монопольным положением, взимает немалые деньги с владельцев собственных вагонов за отстой или простой на путях общего пользования, квалифицируя это как договорную норму. И эти средства пополняют бюджет самой компании. Это – абсолютно незаконно по той причине, что отстой на путях общего пользования – это пользование инфраструктурой, фактический налог на владельца вагонов. А налог должен поступать в федеральную казну. И вот это будет законно и логично, ведь железнодорожные пути принадлежат государству, построены за государственный счет. Но как говаривал Михаил Евграфович Салтыков-Щедрин: «Во всех странах железные дороги для передвижения служат, а у нас сверх того и для воровства».

Другой нюанс. Допустим, я заказываю вагон на сегодня, а РЖД его подаст позавчера, и эти 2 дня плати. Зарубежные грузовладельцы, работающие в нашей стране, просто в шоке от этого. А еще РЖД периодически запрещает подачу вагонов в адрес определенной станции, если там скопилось много вагонов. И груз, который должен быть в порту, намертво встает на какой-то другой станции. И этот простой - тоже за мой счет. Железнодорожников не волнует, что, не доставив вовремя груз по назначению, они и так мне наносят убытки, так еще берут плату за простой. Однако Минтранс закрывает глаза на противозаконные действия железнодорожников и не поднимает вопроса об изменении частей устава, касающихся этих вопросов.

Не подмажешь, не поедешь

Зато Минтранс очень хорошо «отсиживается» в области автотранспорта, и очень много делает для Росавтодора. Уже уйма всяких документов была принята по платным дорогам. Однако опыт многих стран показывает, что платные дороги – это глупость, не говоря уже о том, что это чистой воды коррупция. Да, в Европе есть несколько платных дорог, но это дороги с большой буквы, по которым можно ездить относительно безопасно на любой скорости. В РФ нет ни одной такой дороги, по которой можно безопасно ехать со скоростью, превышающей допустимую.

Постановление Правительства РФ от 19 января 2010 г. N 18 «Об утверждении Правил оказания услуг по организации проезда транспортных средств по платным автомобильным дорогам общего пользования федерального значения, платным участкам таких автомобильных дорог»:

«6. Размер платы за проезд по платной автомобильной дороге устанавливается оператором. Методика расчета платы за проезд транспортного средства по платным автомобильным дорогам и максимальный размер такой платы утверждаются Правительством Российской Федерации…

8. Размер платы за проезд по платной автомобильной дороге может быть дифференцированным для различных категорий транспортных средств в зависимости от времени суток, дня недели или месяца года.

9. Дифференцированный в зависимости от времени суток, дня недели или месяца года размер платы за проезд по платной автомобильной дороге устанавливается равным в отношении транспортных средств одной категории, при этом оператор вправе для привлечения пользователей предоставлять скидки по оплате проезда в зависимости от частоты и (или) регулярности поездок. Скидки должны быть равными для транспортных средств одной категории при одинаковой частоте или регулярности поездок».

И вряд ли они будут построены при нынешнем подходе со стороны чиновников. Делать платными дороги имеет смысл, если к ним нет доступа на большом расстоянии. У нас же получится, что все деньги уйдут либо на содержание пунктов сбора денег, которые придется строить через каждый километр, либо на дележ в самом Росавтодоре. Напомню, что содержание менеджеров «Автодора» обойдется налогоплательщикам в 13,9 млрд. рублей. Управленческие расходы госкомпании уже в следующем году могут составить 838,6 млн. рублей (при штате около 400 человек), а к 2015 году возрастут до 3,9 млрд. рублей.

Есть еще огромное желание чиновников Минтранса выдавать всякие сертификаты. К чему бы ни прикоснулись руки транспортных чиновников, везде вводятся какие-то разрешительные, контрольные – причем на стадии предварительного контроля – документы, которые тем или иным способом можно просто купить. Это еще один скрытый налог на граждан или бизнес, который в конечном итоге все равно ляжет на карман обычных потребителей. Периодически чиновники что-то отменяют, как отменили в свое время лицензирование. Но там, где лицензирование было отменено, его в большинстве случаев заменили обязательной сертификацией.

Сертификация подвижного состава для перевозок скоропорта – отдельная песня. У Минтранса есть проект технического регламента*, по которому раз в три года (при международной норме раз в 6 лет) владельцы авторефрижераторов должны приходить к чиновникам на поклон и «брать» у них сертификат о том, что в рефрижераторе есть мороз. Чистой воды лукавство. Поскольку ни один чиновник не несет ответственность за то, есть там мороз или нет, – ни перед грузовладельцем, ни перед кем другим. Он не несет ответственности даже за то, если будет халатно выполнять свои обязанности. Поэтому все эти сертификаты будут просто продаваться, как талоны техосмотра на личные авто. Как те же сертификаты пожарной безопасности.

--------------

*Проект постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении технического регламента «О безопасности автотранспортных средств, предназначенных для перевозки скоропортящихся пищевых продуктов»

Зачем вам эти правила? За сохранность груза отвечает перевозчик. И по большому счету, какое до этого дело чиновникам Минтранса? Если я как грузовладелец согласен, что мое пиво будет ездить в лютый мороз в неспециализированном транспортном средстве, пусть ездит. Минтранс тут причем?

По действующему законодательству правила и условия хранения и транспортировки определяет изготовитель. Перевозчику лишь надо соблюсти сохранность этого груза. Если, допустим, перевозчику предъявили к транспортировке тухлые тушки кроликов, нагретые до +30 градусов, он и должен привезти их тухлыми, и ни в коем случае не замораживать! Не имеет права перевозчик изменять состояние груза.

Однажды я общался с сотрудниками департамента по государственной политике в области автомобильного транспорта Минтранса, которые занимались разработкой общих нормативных документов, в том числе и правил перевозок грузов автомобильным транспортом. И все они хором говорили: зачем вам эти правила, если в России законы все равно никто не соблюдает?

То есть эти чиновники даже не могут понять, что эти правила в первую очередь нужны нам, обычным гражданам. И по большому счету, единственная функция, которая должна остаться у Минтранса – это разработка этих четких и прозрачных правил. Этим и занимаются во всех нормальных странах аналогичные ведомства. В том же полуторамиллиардном Китае Минтранс по штату гораздо меньше, чем у нас. Поэтому у них дороги дешевые, а у нас в десятки раз дороже.

Есть действующий закон от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». А все эти сертификации, получение дополнительных разрешений ему противоречат, а стало быть, незаконны. Но Минтранс их упорно лоббирует: авось, проскочит.

По разные стороны баррикад

Я много общаюсь с автоперевозчиками, и вот 99 процентов из них заявляют, что Минтранс – враг автоперевозчиков. И все нормативные акты, которые там принимались за последние несколько лет, так или иначе очень сильно мешают работать. Не потому, что вводятся разумные ограничения, а именно абсурдные ограничения.

Достаточно вспомнить технический регламент о безопасности колесных транспортных средств, авторство которого, правда, Минтрансу приписывать не стоит – это Минпромторговское «дитя», но согласованное с Минтрансом. Согласно этому регламенту, максимально допустимую длину автотранспортных средств обрезали на 3,5 метра. Так что примерно половина дальнобойщиков с 23 сентября 2010 (регламент приняли с отсрочкой на год) окажется вне закона. Минпромторг, правда, обещал внести изменения, но за прошедшие полгода не последовало никаких телодвижений. Там есть абсурдные нормы, например, разрешено подкапывание бензина на горячие части двигателя(!!!), есть положения, которые противоречат нормам законодательства, в том числе и международного опять же в части пресловутой сертификации транспортных средств.

Постановление Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2009 г. N 720 г. Москва «Об утверждении технического регламента о безопасности колесных транспортных средств»

«III. Оценка соответствия

1. Оценка соответствия типов транспортных средств (шасси) перед их выпуском в обращение

1) в орган по сертификации подается заявка, в которой указываются наименование заявителя, его реквизиты, тип транспортного средства, сведения о ранее выданных одобрениях типа транспортного средства (далее - заявка). В отношении типа транспортного средства может быть подана только одна заявка в один орган по сертификации. К заявке прилагаются документы по перечню согласно приложению N 11;

2) орган по сертификации рассматривает в течение 15 дней представленные заявителем документы, принимает решение и заключает с заявителем договор на выполнение работ по оценке соответствия»

Как это можно? Я задавал вопрос разработчикам, они разводят руками и поднимают кверху глаза.

Ни капли не сомневаюсь, что в этом регламенте присутствует очень мощный союз лобби продавцов всяких «сертифекалий» и производителей определенных марок грузовиков. И направлено оно против грузовиков американских, с длинным капотом – в составе автопоезда они «не пролезают» в этот регламент по длине. Лет 10 назад американский профсоюз дальнобойщиков потребовал на законодательном уровне запретить использование бескапотных грузовиков, ибо они небезопасны для водителя в случае лобовых столкновений. Не буду спорить, так это или нет, технических данных у меня нет. Но с точки зрения комфорта для водителя в российских условиях американская компоновка в разы удобнее. Сзади кабины у них целая комната, где можно не только поспать, но и приготовить еду – мясо пожарить, кофе сварить. При почти полном отсутствии нормальной инфраструктуры на наших трассах – это залог безопасности.

Вот мы определили и еще одну задачу Минтрансу: создать прозрачные условия, чтобы эта инфраструктура развивалась – льготные, экономические, чтобы были нормальные оборудованные стоянки, гостиницы, столовые, туалет, душ. Однако ведомство этим не озадачивается. И за Уралом можно ехать 300-500 км без признаков придорожной цивилизации. И наличие комнаты в американском грузовике позволит водителю полноценно отдохнуть даже в этих нечеловеческих условиях.

Минтранс этого понимать не хочет, и тот проект*, который они собираются ввести, говорит, к сожалению, об обратном. Суть сводится к тому, что все владельцы придорожной инфраструктуры будут обязаны платить Росавтодору – в зависимости от вида дороги. И там будут приличные ежемесячные суммы, измеряемые тысячами долларов, только за то, что кафе или гостиница находится в полосе отвода.

---------------------------------

Проект приказа Министерства транспорта Российской Федерации «Об услугах и стоимости таких услуг, оказываемых по договору о присоединении объекта дорожного сервиса к автомобильной дороге общего пользования федерального значения» от 14 февраля 2010 г.:

«Указанными правилами предусмотрено взимание ежемесячной платы за предоставление недикриминационного доступа пользователей автомобильных дорог и иных лиц, осуществляющих пользование объектами дорожного сервиса, к объекту дорожного сервиса и услугам, оказываемом на таком объекте. Плата взимается за каждый съезд (примыкание) к объекту дорожного сервиса по формуле от вмененного дохода, размер которого устанавливается Правилами в зависимости от вида объекта дорожного сервиса».

К чему это приведет? К закрытию мотелей, кафе, выводу их за пределы полосы отвода – короче, слому и так не блестящей инфраструктуры. Такой вот убийственный проект. То есть вместо того, чтобы создавать льготные условия или хотя бы просто не мешать, Минтранс делает обратное.

Сертификат – еще не гарантия безопасности

Вернемся, однако, к многострадальной сертификации. У нас есть несколько видов этих обязательных сертификатов. Это сертификат соответствия и декларация соответствия старым ГОСТам, и соответствие нормам технических регламентов. Но ни один государственный орган, выдавший сертификат, не несет никакой ответственности за свои действия. Имея на руках сертификат соответствия, вы ничем не защищены. Ситуация, когда я на сертификацию приношу один продукт, а продаю совершенно другой, вовсе не исключена, сертификация не решает никаких возложенных на нее задач. И причина здесь ни в худом исполнении мероприятия, ни в несовершенстве законодательства, а принципиальном моменте: Контролирующий орган не имеет ни прямой, ни косвенной заинтересованности в достижении декларируемых целей контролирующего мероприятия.

Закон «О техническом регулировании» от 27.12.2002 N 184-ФЗ изначально не решал означенных проблем, а после его многочисленных изменений «сертифекалии» чувствуют себя превосходно. Фактически просто переименовали ГОСТы в техрегламенты, либо этими регламентами узаконили старые ГОСТы, и все. А количество обязательных сертификатов за это время только выросло. Только есть сертификаты по ГОСТу – старые образцы, а есть сертификаты соответствия техническому регламенту. Это скрытый налог в пользу определенной группы лиц, даже не в пользу государства.

К примеру, взять нормы технического регламента о пожарной безопасности. В строительстве должны быть использованы материалы, имеющие сертификат пожарной безопасности. Но обои, скажем, горючие по умолчанию. Я получаю сертификат, там указано: горючий материал. Но сертификат-то есть!!! Это главное. Но если раньше обои или ткани шли через таможню без сертификата, то сейчас – с ним. А суть не меняется. Просто надо пройти процедуру дачи взятки чиновнику, завуалированную под покупку сертификата.

На самом же деле техническое регулирование должно быть очень простым. Должны быть определены нормы предельно допустимого вреда в продуктах, вещах, товарах, которые превышать нельзя, и этот вред должен быть четко обозначен. Эти нормы должны быть разработаны и опубликованы, и при этом соответствовать международным стандартам, поскольку в ряде стран разные требования. И человек, который купил, к примеру, сок и в нем обнаружил превышение вредного вещества, может подать в суд на производителя, основываясь на этих нормах и результатах проведенной экспертизы. Вот и все, больше регулировать нечего, и всякие «сертифекалии» не нужны.

Планов громадье

С тоской смотрю на план законопроектной деятельности Министерства транспорта на 2010 год. Ни правил перевозок, ни других необходимых документов, который должен делать Минтранс, которые нужны нам, обычным гражданам. Единственный плюс - проект об обязательном страховании ответственности перевозчика, позволяющий нивелировать «синдром ВСК». Эта страховая компания продавила через суд, что страхование риска ответственности за нарушение договора допускается в случаях, предусмотренных законом, но если не введено законом, то и выплат никаких быть не может. То есть деньги за полис страхования ответственности они взяли, а платить не стали. Есть такая лазейка в законодательстве.

Листаем план дальше. Положение о дисциплине работников железнодорожного транспорта, Устав о дисциплине работников внутреннего водного транспорта, О Фонде охраны водной среды от загрязнения опасными и вредными веществами с судов и объектов морского и речного транспорта – перечень документов второстепенной важности на несколько страниц. Все сводится только к одному: разрешить и запретить. Запретить бесплатно, разрешить – за деньги. Нужных же транспортникам, особенно автомобилистам, законопроектов в плане нет вообще.

Понятное дело, поэтому у нас и бизнес выживает только тот, что прячется от государства.

Но многие живут и хотят жить по закону. За автоперевозчиков скажу, что они готовы полностью работать в соответствии с действующим законодательством. Но если сейчас увеличат транспортный налог, понавтыкают всяких обязательных «сертификалий», многие перевозчики будут вынуждены опять уйти «в тень».

Последние нововведения Минтранса кроме шока у меня не вызывают никаких нареканий. Вот Приказ Росавтодора от 9 февраля 2010 г. N 9, утвержденный Минюстом, – «О введении периодов временного ограничения движения транспортных средств по дорогам автомобильного пользования». Эти весенние ограничения – абсурдная ситуация. Либо мы дороги закрываем для всех и во всей стране, либо не закрываем. А они делают пропуска, и эти пропуска продают. То есть по весенней дороге ездить нельзя, но за деньги – можно. Куда потом идут эти деньги, я думаю пояснять не нужно, т.к. действующее законодательство о налогах не позволяет этим уполномоченным на реализацию пропусков организациям собранные средства просто взять и передать в региональный бюджет в полном объеме. Чистая коррупция.

Приказ Росавтодора от 9 февраля 2010 г. N 9 «О введении периодов временного ограничения движения транспортных средств по дорогам автомобильного пользования»:

«1. Ввести в период с 25 марта по 25 июня 2010 года (продолжительностью не более 30 дней) временное ограничение движения транспортных средств, следующих по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения (далее - временное ограничение движения) с превышением временно установленной допустимой нагрузки на ось, посредством установки дорожных знаков и знаков дополнительной информации (таблички)…

4. Управлению эксплуатации и сохранности автомобильных дорог (И.Г. Астахов): обеспечить выдачу пропусков уполномоченным организациям в соответствии…»

В действующем законодательстве нет понятия "тяжеловесный груз", зато есть возмещение вреда, причиняемого транспортными средствами, осуществляющими перевозки тяжеловесных грузов, которое ссылается на понятие тяжеловесные грузы.

Ваша песенка спета

В общем, прижимают автомобильных перевозчиков, как хотят. Между тем, мировая практика показывает, что железные дороги свою песенку спели. В существующих условиях они используются под ограниченное количество грузов: наливные, насыпные и контейнерные. То есть те, что быстры и просты в перегрузке и учете.

А грузы, выгрузка которых из вагонов сложна, в развитых странах уже давно ушли на автотранспорт. Ситуация, когда у нас в составе поезда каждый вагон в адрес своего получателя (повагонная отправка) – это нонсенс. Из Питера в Москву доставить партию груза автомобилем с учетом режима труда и отдыха водителя займет сутки, а по железной дороге – неделя в лучшем случае.

И конкуренции между железнодорожниками и автомобилистами на самом деле уже нету. Автоперевозки выиграли борьбу за грузы, по двум причинам. Первая – это ничем не объяснимая жадность РЖД и постоянное повышение тарифов на фоне падения ставок у автомобилистов и моряков в начале кризиса. Второе – низкое качество услуг.

Недавно для главы Минтранса И.Левитина стало откровением: из Красноярска в Москву уже давно возится алюминий на машинах. Уже из Китая автомобилями везут грузы – еще не в Москву, но уже и не только в Хабаровск. Конкуренция проиграна. По глупости, жадности и некомпетентности чиновников. При этом перспективы развития Минтранс все равно с завидным упорством отдает «железке». А это вчерашний день.

Владислав Артамонов

«Логинфо» №4, апрель 2010 г.