 |
|
 |
||
|
|
|
|
|
|
|
Пролет нормальный
Юридические вопросы предоставления права транзитных пролетов иностранным авиапредприятиям при осуществлении международных авиаперевозок
На протяжении ряда лет необходимость платежей "Аэрофлоту" при осуществлении пролетов над Россией по транссибирским маршрутам вызывает недовольство у иностранных авиапредприятий и авиационных властей многих государств. По их мнению, Российская Федерация в лице ОАО "Аэрофлот - российские авиалинии", взимая сборы за пролет через свою территорию, нарушает принципы свободной торговли. В основе разногласий, очевидно, лежат экономические и политические причины. Вместе с тем необходимо особо отметить и недостаток ясного понимания проблемы с международно-правовой точки зрения как за рубежом, так и в России. Поэтому, не касаясь политических аспектов, попытаемся провести как можно более объективный правовой анализ данной проблемы.
Право пролетов в системе коммерческих прав Согласно статье 6 Конвенции о международной гражданской авиации, подписанной 7 декабря 1944 г. (далее - Чикагская конвенция 1944 г.), регулярные международные воздушные сообщения могут осуществляться над территорией или на территорию Договаривающегося государства только по специальному разрешению или с иной санкции этого государства и в соответствии с условиями такого разрешения или санкции. Данное положение прямо вытекает из основополагающего принципа международного воздушного права, также закрепленного в Чикагской конвенции 1944 г. - принципа полного и исключительного суверенитета государства над его воздушным пространством. Каждое государство вправе разрешать, ограничивать и запрещать, а также регулировать порядок выполнения любых полетов на свою или через свою территорию, включая полеты с целью коммерческих перевозок пассажиров и грузов. В настоящее время регулярные воздушные сообщения между большинством государств, включая Российскую Федерацию, устанавливаются и регламентируются главным образом на основе двусторонних межправительственных соглашений. В их рамках государства определяют договорные воздушные линии и обмениваются коммерческими правами, позволяющими авиапредприятиям перевозить пассажиров, грузы и почту. В международном воздушном праве коммерческие права подразделяются в зависимости от их объема на несколько категорий - так называемые свободы воздуха. В настоящее время практика регулирования международных воздушных сообщений позволяет выделить семь свобод воздуха.
-------------------------------------------------------------------------------- Семь свобод воздуха
Первая свобода воздуха - право авиапредприятия осуществлять транзитный полет над территорией государства, предоставившего это право, без посадки. Вторая свобода воздуха - право авиапредприятия выполнять транзитный полет через иностранную территорию с посадкой в некоммерческих целях (то есть посадкой с целью иной, чем принятие на борт или выгрузка пассажиров, груза или почты). Третья и четвертая свободы воздуха обеспечивают выполнение авиаперевозок пассажиров, грузов и почты между странами-партнерами по соглашению о воздушном сообщении (из государства регистрации ВС на территорию иностранного государства и, соответственно, в обратном направлении). Пятая свобода воздуха означает право авиапредприятия принимать на территории страны-партнера по соглашению о воздушном сообщении пассажиров, направляющихся на территорию третьего государства, а также адресуемые туда же груз и почту и право авиапредприятия высаживать пассажиров и выгружать груз и почту, следующие с территории такого третьего государства, в стране-партнере по соглашению. Шестая свобода воздуха - право авиапредприятия осуществлять авиаперевозки пассажиров, груза и почты между страной-партнером по соглашению и третьей страной в обоих направлениях через свою территорию. Седьмая свобода воздуха - право авиапредприятия осуществлять авиаперевозки пассажиров, груза и почты между страной-партнером по соглашению и третьей страной в обоих направлениях, используя для этого воздушную линию, не проходящую над территорией своей собственной страны. --------------------------------------------------------------------------------
Перевозки пассажиров, грузов и почты осуществляют конкретные авиапредприятия, которые назначаются государствами в соответствии с требованиями, предусмотренными в двусторонних соглашениях о воздушном сообщении, и которым государства передают (делегируют) перечисленные коммерческие права, полученные на основании данных соглашений. Следует отметить, что наряду с использованием механизма двусторонних соглашений на сегодняшний день многие государства обмениваются правами первой и второй свобод воздуха на многосторонней основе, а именно в рамках Соглашения о транзите при международных воздушных сообщениях 1944 г. (Чикагское соглашение о двух свободах воздуха 1944 г.). В соответствии с ним гражданские ВС государств-участников при выполнении регулярных международных рейсов получают право пролета и право посадки с некоммерческими целями на территориях других участвующих государств. По состоянию на 1 июля 2006 г. в Чикагском соглашении о двух свободах воздуха 1944 г. участвуют 123 государства. Как видно из приведенной классификации коммерческих прав (свобод воздуха), первая и вторая свободы воздуха, в отличие от последующих, сами по себе не содержат каких-либо прав на выполнение авиаперевозок, то есть не предполагают непосредственное осуществление коммерческой деятельности на территории соответствующего государства. Поэтому ряд зарубежных юристов считают, что при предоставлении первой и второй свобод государства не должны руководствоваться коммерческими интересами своих авиапредприятий, т. е. на "технические свободы" государства могут вводить только технические ограничения. Вместе с тем некоторые юристы все же отмечают, что в ряде случаев эти "технические свободы" могут иметь существенное экономическое значение. В отечественной доктрине признается вспомогательный характер первой и второй свобод воздуха, однако специалисты по воздушному праву указывают, что получение прав пролета по более коротким и рациональным маршрутам и возможность производить дозаправку топливом в пунктах посадок позволяют повышать загрузку самолетов и тем самым получать большие доходы от использования последующих свобод воздуха при полетах в третьи страны. На наш взгляд, при рассмотрении вопроса о первой и второй свободах воздуха следует учитывать следующее. Во-первых, авиапредприятие, которому предоставлено право транзитных пролетов, использует его прежде всего в целях авиаперевозок пассажиров и грузов, то есть для осуществления своей коммерческой деятельности. Во-вторых, при обмене правами пролетов принципиальное значение имеют географическое положение и размеры территории того или иного государства. Если речь идет о небольшом государстве, получение права выполнять транзитные пролеты через его территорию действительно не представляет особой ценности с коммерческой точки зрения. Однако в тех случаях, когда государство обладает большой территорией и через него проходят достаточно прямые маршруты, соединяющие другие государства, предоставление иностранным авиапредприятиям прав пролетов дает последним реальные экономические выгоды. У авиапредприятий появляется возможность сэкономить топливо и сократить время перевозки, а в итоге - увеличить свои доходы от перевозки. Таким образом, получение прав транзитных пролетов и посадок с некоммерческими целями может иметь важное экономическое значение, поэтому, по нашему мнению, вполне объясним и оправдан учет со стороны государств при предоставлении ими данных прав, в том числе и коммерческих интересов своих собственных авиапредприятий. Не случайно страны, чьи территории имеют важное значение для транзитных пролетов, не участвуют в Чикагском соглашении о двух свободах воздуха 1944 г. К их числу, наряду с Россией, относятся Бразилия, Китай и Канада, причем последняя участвовала в соглашении с 1945 г., однако в 1987 г. заявила о своем выходе из него. Перечисленные страны предпочитают регулировать вопросы транзитных пролетов и технических посадок на двусторонней основе, требуя взамен первой и второй свобод воздуха реальные экономические выгоды для своих авиапредприятий (например, возможность увеличить частоту авиаперевозок, количество пунктов, куда авиапредприятие может выполнять перевозки, и т. п.).
Практика предоставления права пролетов Российской Федерацией Как и большинство государств, в настоящее время Россия предоставляет иностранным авиапредприятиям коммерческие права на основе двусторонних соглашений о воздушном сообщении, заключаемых правительством РФ с иностранными государствами. Всего Россия участвует в 140 таких соглашениях, причем около половины из них подписано еще бывшим СССР. Именно поэтому современную практику предоставления права пролетов иностранным авиакомпаниям можно рассматривать как продолжение и развитие договоренностей, достигнутых Советским Союзом в 1970-1980-е гг. Благодаря географическому положению и размеру территории России получение прав пролетов через нее (первая свобода воздуха) по наиболее коротким и экономически выгодным маршрутам имеет важное значение для авиакомпаний многих государств. В частности, особый интерес для них представляет эксплуатация транссибирского маршрута, поскольку ему нет какой-либо равноценной альтернативы. Например, если протяженность маршрута Токио-Москва-Рим через Сибирь составляет немногим более 10600 км, то маршрут Токио-Анкоридж-Рим через Аляску - около 14000 км, а так называемый южный маршрут Токио-Калькутта-Бомбей-Кувейт-Рим - свыше 14500 км. Предоставление права пролетов через Сибирь иностранным авиакомпаниям позволяет сократить время полета на несколько часов, обеспечивая тем самым дополнительные выгоды и преимущества в конкурентной борьбе. Активное освоение транссибирского маршрута иностранными авиакомпаниями началось еще в 1970-е гг., когда все большее значение стало приобретать участие "Аэрофлота" в перевозках между основными рынками (Европа-Япония, Европа-Америка, Европа - Юго-Восточная Азия и т. д.). Иностранные авиакомпании получили право осуществлять перевозки между Западной Европой и пунктами в странах Дальнего Востока и Юго-Восточной Азии через Сибирь. В свою очередь, "Аэрофлоту" были предоставлены более широкие права пятой свободы воздуха, а также права шестой свободы для авиаперевозок через Москву.
SAS Danmark (входит в группу SAS) летает по транссибирскому маршруту из Копенгагена в Токио с 1971 г. Например, в феврале 1971 г. правительство СССР дало согласие на осуществление назначенными авиапредприятиями Дании и СССР полетов по договорной линии Копенгаген-Москва-Токио. Датское авиапредприятие получило коммерческие права на транзитные перевозки по транссибирскому маршруту между Копенгагеном и Токио в обоих направлениях, на перевозки в обоих направлениях между Копенгагеном и Москвой, а также ограниченные права пятой свободы воздуха в целях перевозки пассажиров между Москвой и Токио. "Аэрофлот" взамен получил права перевозок пассажиров, грузов и почты между всеми пунктами договорной линии Копенгаген-Москва-Токио в обоих направлениях (то есть права шестой свободы воздуха) и дополнительно права перевозок между Копенгагеном и любым из следующих пунктов: Лондон, Париж, Амстердам, Брюссель, Осло и Стокгольм (то есть права пятой свободы воздуха). С 1983 г. СССР начал предоставлять возможность и беспосадочных перелетов по транссибирскому маршруту. При этом практика, согласно которой российские назначенные авиапредприятия взамен получают дополнительные права перевозок пассажиров и грузов между территориями государства-партнера по соглашению и третьих государств, осталась неизменной и нашла продолжение в соглашениях о воздушном сообщении, заключенных уже правительством Российской Федерации. Например, в соответствии с Соглашением о воздушном сообщении между правительством РФ и правительством Королевства Нидерландов в обмен на право голландских авиапредприятий перевозить пассажиров и грузы между пунктами в Нидерландах и Токио, Осакой, Нагоей, Пекином, Шанхаем, Сеулом и Гонконгом через Сибирь российским авиапредприятиям предоставляется шестая свобода воздуха на следующих маршрутах: Амстердам-Москва-Токио, Амстердам-Москва-Осака, Амстердам-Москва-Нагоя, Амстердам-Москва-Пекин (или Шанхай), Амстердам - пункты в РФ - Сеул, Амстердам-Москва-Гонконг. Таким образом, в обмен на право пролетов иностранных авиапредприятий через территорию нашей страны по экономически выгодному транссибирскому маршруту (первая свобода воздуха) отечественные назначенные авиапредприятия получают широкие права перевозок пассажиров и грузов по пятой и шестой свободам воздуха, которые традиционно вызывают наибольшие споры в практике многих государств и в полном объеме предоставляются нечасто. Данные договоренности явились конкретным воплощением одного из важнейших принципов современного международно-правового регулирования воздушных сообщений - принципа взаимности. За рубежом высказывается мнение, что принцип взаимности не должен подобным образом применяться в отношении прав первой и второй свобод воздуха, поскольку это якобы противоречит духу международного воздушного права и Чикагской конвенции 1944 г. Однако такая позиция не находит поддержки в отечественной доктрине. Вышеуказанные соглашения о воздушном сообщении исходят не из формального арифметического равенства предоставляемых прав, а из реального веса и взаимовыгодности их для обеих договаривающихся сторон. Применение принципа взаимности к правам пролетов тесно связано с вопросом о том, каким образом следует рассматривать данные права: как чисто технические или как имеющие и определенное экономическое значение. Анализ указанного вопроса, изложенный в предыдущем разделе настоящей статьи, показывает, что права транзита могут иметь важное экономическое значение. Следовательно, руководствуясь принципом взаимности, государство может обменять их в том числе и на права, например, пятой и шестой свобод воздуха. Поэтому как советская практика, так и современная российская практика в области обмена коммерческими правами - и в частности, предоставления иностранным авиапредприятиям права пролетов по транссибирскому маршруту - представляется совершенно обоснованной. Кроме того, с учетом вышеизложенного понимания природы права пролетов и принципа взаимности обоснованной также представляется эксплуатация авиалиний, проходящих над Сибирью, на базе так называемых пульных соглашений. Обязанность назначенных авиапредприятий заключать друг с другом такие соглашения предусмотрена в меморандумах и дополнительных протоколах к соглашениям о воздушном сообщении, подписанных правительством СССР с иностранными государствами в 1970-1980-е гг. Выполнение данного требования являлось и по-прежнему остается необходимым условием осуществления полетов и перевозок между Европой и Юго-Восточной Азией по транссибирскому маршруту, причем вне зависимости от того, производится ли при этом соответствующим иностранным авиапредприятием посадка на территории Российской Федерации или нет. Пульные соглашения - один из видов коммерческих соглашений, широко используемых вплоть до настоящего времени в практике многих авиапредприятий, назначенных соответствующими государствами для авиаперевозок пассажиров и грузов по договорным линиям. Соглашения о пуле предусматривают порядок распределения доходов от эксплуатации определенных авиалиний с целью исключения недобросовестной конкуренции и более равномерного распределения загрузки между сторонами. Основой любого пульного соглашения является порядок внесения в пул (в переводе с английского - объединенный фонд или общий котел) доходов от эксплуатации оговоренной в таком соглашении авиалинии и их дальнейшего распределения между авиапредприятиями-партнерами. Простейшая форма распределения доходов - пропорционально количеству рейсов, выполненных каждым авиапредприятием-партнером. В качестве примера простейшая форма пула может выглядеть следующим образом: авиапредприятия-партнеры А и В используют самолеты примерно одинаковой вместимости и выполняют перевозки с частотой по два рейса в неделю по соответствующей договорной линии и по единому пассажирскому тарифу 100 долл.; все доходы, полученные партнерами от эксплуатации данной линии, вносятся в пул и распределяются поровну. Предположим, партнер А перевез за определенный период 10 тыс. платных пассажиров, доход от которых составляет 1 млн долл., а партнер В - 5 тыс. платных пассажиров, доход от которых составляет 500 тыс. долл. Общий доход, внесенный в пул, будет составлять 1,5 млн долл. Доля каждого авиапредприятия-партнера при распределении дохода из пула составит 750 тыс. долл. Значит, в данном случае платежи партнера А партнеру В в рамках соглашения о пуле будут составлять 250 тыс. долл. При эксплуатации транссибирских авиалиний на основе пульных соглашений российские и иностранные назначенные авиапредприятия всегда имеют фиксированные доли доходов, причем как в случаях, когда иностранные авиапредприятия выполняют рейсы с посадкой на территории России, так и в случаях беспосадочных рейсов. Если перечисляемые в пул доходы российского авиапредприятия от перевозок пассажиров и грузов по транссибирскому маршруту оказываются меньше доходов иностранных авиапредприятий от перевозок по данному маршруту, то последние обязаны выплачивать российскому авиапредприятию соответствующую разницу с учетом условий пульного соглашения. Именно выплаты иностранными авиапредприятиями вышеуказанной разницы в доходах от эксплуатации договорных линий, проходящих над Сибирью, очень часто называют роялти или сборами за пролет по транссибирскому маршруту. В связи с тем что на сегодняшний день авиапредприятием, назначенным правительством РФ для авиаперевозок по транссибирскому маршруту на основании соглашений о воздушном сообщении России с иностранными государствами, и соответственно авиапредприятием, участвующим в пульных соглашениях с иностранными авиакомпаниями, является ОАО "Аэрофлот - российские авиалинии" (компания, 51,17% акций которой находится в собственности Российской Федерации), считается, что в виде выплат "Аэрофлоту" разницы в доходах от авиаперевозок по транссибирскому маршруту иностранные авиакомпании, по существу, платят России сборы за пролет через ее территорию. По утверждению некоторых западных юристов, подобная практика России противоречит статье 15 Чикагской конвенции 1944 г., согласно которой никакое Договаривающееся государство не взимает каких-либо пошлин, налогов или других сборов только лишь за право транзита через его территорию любого воздушного судна Договаривающегося государства. Однако, по нашему мнению, нет никаких оснований рассматривать платежи иностранных авиакомпаний "Аэрофлоту" в рамках пульных соглашений ни в качестве роялти, ни как нарушение Россией статьи 15 Чикагской конвенции 1944 г. или иных международно-правовых обязательств по следующим причинам. Во-первых, ни один официальный документ (в частности, протоколы и меморандумы к двусторонним соглашениям о воздушном сообщении между Россией и иностранными государствами), касающийся вопросов эксплуатации авиалиний, проходящих через Сибирь, не содержит такие термины, как роялти или сборы за пролет, применительно к платежам в рамках пульных соглашений. Во-вторых, платежи, получаемые "Аэрофлотом" в рамках пульных соглашений, связаны с перераспределением доходов между иностранными авиапредприятиями и "Аэрофлотом" от эксплуатации определенных авиалиний, проходящих через Сибирь, и не являются компенсацией или сборами, выплачиваемыми иностранными авиапредприятиями в одностороннем порядке. В том случае если перечисляемые в пул доходы иностранных авиапредприятий от перевозок по указанной авиалинии оказываются больше, чем доходы "Аэрофлота", они возмещают последнему соответствующую разницу. Однако при определенных экономических условиях можно представить ситуацию, когда доходы "Аэрофлота" от авиаперевозок по транссибирскому маршруту окажутся выше, чем доходы его иностранных партнеров. В этом случае разница в доходах будет выплачиваться "Аэрофлотом" в соответствии с положениями соглашений о пуле. В-третьих, в статье 15 Чикагской конвенции 1944 г. говорится о сборах, взимаемых государством, в то время как внесение иностранными авиапредприятиями доходов в пул для последующего перераспределения является предметом их коммерческих соглашений с ОАО "Аэрофлот - российские авиалинии" - самостоятельным хозяйствующим субъектом. То обстоятельство, что 51,17% акций "Аэрофлота" находится в собственности государства, - обычное явление для национальных авиакомпаний многих стран, которое не изменяет ни правового статуса "Аэрофлота" как самостоятельной коммерческой организации, созданной и действующей по законодательству РФ, ни правовой природы коммерческих договоренностей российского авиаперевозчика с его иностранными партнерами. И наконец, наличие в соглашениях о воздушном сообщении между Россией и иностранными государствами положений, обязывающих назначенные авиапредприятия сторон заключать друг с другом пульные соглашения в целях эксплуатации транссибирского маршрута, само по себе не является нарушением Россией каких-либо международно-правовых обязательств. Пульные соглашения широко использовались и до настоящего времени используются авиакомпаниями многих государств при эксплуатации международных авиалиний. Конечно, включая в соглашения о воздушном сообщении указанные положения, касающиеся договоренностей о пуле, заинтересованное правительство стремится гарантировать своему национальному авиапредприятию определенную долю доходов от перевозок по договорным линиям, что в условиях полной либерализации воздушного транспорта можно рассматривать в качестве нарушения свободы конкуренции на авиатранспортном рынке. Однако вопросы о том, следует ли осуществлять либерализацию авиатранспортной отрасли, а также каковы должны быть темпы и масштабы такой либерализации, объемы предоставляемого доступа к рынку и коммерческих прав (свобод воздуха), решаются каждым государством по собственному усмотрению в соответствии с принципом полного и исключительного суверенитета на его воздушное пространство. На сегодняшний день степень либерализации рынка авиаперевозок в отношениях между государствами далеко не одинакова. Это связано с различиями в размерах их территорий, географическом положении, экономическом развитии, в уровне конкурентоспособности их авиаперевозчиков. Таким образом, представляется, что проблема установления Россией условий использования иностранными авиапредприятиями прав пролета по транссибирскому маршруту должна решаться не отдельно, а в контексте либерализации регулирования воздушных сообщений между Российской Федерацией и иностранными государствами в целом, в зависимости от того, какой политики будет придерживаться Российская Федерация в области воздушного транспорта. Вполне очевидно, что в связи с огромными преимуществами транссибирского маршрута иностранные авиакомпании стремятся получить как можно более широкие права пролетов по нему. Однако необходимо учитывать, что предоставление Российской Федерацией в неограниченном объеме первой свободы воздуха своим партнерам по соглашениям, а также обмен ее на многосторонней основе, например, путем присоединения к Чикагскому соглашению о двух свободах воздуха 1944 г., может негативно отразиться на уровне конкурентоспособности российского воздушного транспорта и сделать практически невозможным использование преимуществ транссибирского маршрута для получения Россией более выгодных позиций на мировом авиатранспортном рынке. Сказанное полностью относится и к эксплуатации кроссполярных маршрутов, которые также пересекают территорию России и представляют значительный экономический интерес для иностранных авиапредприятий. С учетом изложенного, несмотря на неоднократные призывы со стороны ICAO о скорейшем присоединении к Чикагскому соглашению о двух свободах воздуха 1944 г., думается, что пока России не следует становиться его участником. В ближайшем будущем - по крайней мере до тех пор пока не будет создана отечественная авиатранспортная отрасль, способная выдержать конкуренцию со стороны иностранных, главным образом западноевропейских и американских, авиакомпаний, - представляется целесообразным продолжать регулирование порядка использования прав первой и второй свобод воздуха на двусторонней основе с учетом специфики отношений с конкретными государствами. Следует еще раз подчеркнуть, что подобная позиция Российской Федерации ни в коей мере не ведет к нарушению каких-либо ее международно-правовых обязательств, а напротив, полностью соответствует основополагающим принципам международного воздушного права и вполне укладывается в рамки существующей на сегодняшний день практики правового регулирования воздушных сообщений между государствами.
Александр БАТАЛОВ, к. ю. н., преподаватель кафедры международного права юрфака МГУ им. М. В. Ломоносова
|